Что нового?
Путин взял Запад на двойные вилы — или Запад спалит Украину дотла, толкая её в войну против России, или Запад доверяет Путину разрулить украинский вопрос.
Почему это произошло?
Учитывая, что мирные переговоры о прекращении гражданской войны на Украине зашли в тупик, Москва, видимо, утратила иллюзии в отношении украинского президента Владимира Зеленского, хотя и не отказалась при этом от своей цели, то есть контроля Украины, чему, с точки зрения России, все больше грозит постоянное углубления военного сотрудничества Украины со странами-членами НАТО.
Почему это важно? Хотя Москва, возможно, надеется на то, что угрозы войны будет достаточно для достижения ее целей, она уже продемонстрировала готовность вести боевые действия на Украине. Военное наступление со стороны России повлечет ужасные прямые последствия и создаст риск эскалации конфликта, когда страны НАТО, открыто поддержавшие Украину, примут ряд ответных мер.
Что следует сделать? Западные страны и Киев должны определить, как они будут отвечать на российскую агрессию, и четко донести до Москвы опасности эскалации. Если Кремль отступит, возобновление переговоров по Украине должно совмещаться с договоренностями об ограничении развертывания вооруженных сил и проведении военных операций вокруг европейских очагов напряженности.
I. Краткий обзор
Наращивание военного присутствия России вблизи украинской границы вместе с провалом мирных переговоров вызвало опасения того, что Москва вскоре нападет на своего соседа. Кремль недоволен нежеланием Киева выполнять Минские соглашения 2014—2015 годов, в соответствии с которыми две контролируемые сепаратистами территории должны вернуться в состав Украины, но только при предоставлении им особого статуса, что, по утверждению Украины, способно подорвать ее суверенитет.
«Минские соглашения», п. 11. Проведение конституционной реформы на Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании 1, до конца 2015 года.
Также Россия желает получить от западных государств гарантии того, что они перестанут посягать на то, что сама она считает своей зоной влияния — на Украине и на других прилегающих территориях.
Целью западных партнеров Киева должно стать удержание России от дальнейшей военной агрессии, для чего они должны дать ясно понять, что на любую атаку они ответят жесткими санкциями и наращиванием военного потенциала НАТО на восточном фланге альянса, чего Россия как раз желает избежать. Американский президент Джо Байден, видимо, сумел донести эту мысль до российского президента Владимира Путина во время их разговора 7 декабря. В то же время западные лидеры должны без лишней помпы предложить шаги по взаимной деэскалации конфликта, благодаря которым стороны могли бы вернуться за стол переговоров и начать более широкое обсуждение вопросов европейской безопасности.
Сосредоточение примерно 100 тысяч российских военнослужащих возле восточной границы Украины стало причиной неподдельной тревоги в Киеве и в странах-членах НАТО, и не в последнюю очередь в США, которые несколько недель предупреждали о том, что Россия, возможно, планирует крупную военную операцию. Российский президент Владимир Путин, возможно, еще не принял решение о том, отдаст ли он приказ о нападении; пока он может сохранять все возможности будущих действий открытыми. Неясно, что станет следствием военного вмешательства России: хотя украинские силы значительно уступают российским, Москва, вероятно, недооценивает тот отпор, которым ее могут встретить украинцы за пределами территорий, удерживаемых сепаратистами. Россия, однако, не скрывала своих обид. Москва недовольна политикой Украины: в Киеве ей нужен более сговорчивый партнер, чем президент Владимир Зеленский, и в то же время ее волнует углубление партнерских отношений Украины с НАТО. Возможно, Москва надеется на то, что наращивание военно- го присутствия само по себе заставит Киев и западные государства пойти на уступки. Но поскольку Россия применяла силу на Украине и ранее, было бы ошибкой не принимать в расчет ее действия, считая их блефом.
Как должны ответить Украина и ее западные партнеры? Они, разумеется, не настроены на какие-либо серьезные компромиссы в украинских мирных пере- говорах или в вопросах НАТО, и тем более это неприемлемо для них сейчас, в момент запугивания. Так или иначе, то, чего Москва хочет получить на Украине, а именно подконтрольные власти на востоке, которые бы обладали правом право вето во внешней политике страны и в ее политике безопасности, для любого украинского политика неприемлемо. В этом отношении двусторонний подход, объединяющий сдерживание с попытками достичь с Москвой соглашения о шагах по взаимной деэскалации как на Украине, так и в других регионах, имеет больше всего шансов на то, чтобы удержать Россию от нападения. Таким подходом должны руководить США, которых Москва считает наиболее влиятельным для Украины контрагентом.
Первое направление этого подхода требует того, чтобы западные лидеры со всей ясностью донесли до Москвы представление о тех издержках, которые ей придется понести, если она снова вторгнется в Украину. Хотя Кремль в определенном смысле понимает, что это за издержки, он, возможно, полагает, что западные государства, испугавшись того, что жесткие санкции, действительно беспокоящие Москву, ударят по их собственной экономике, воздержатся от тех наиболее сильных средств, что имеются в их невоенном арсенале. США и их европейские союзники должны взять на себя обязательство, как, видимо, и поступил Байден на встрече с Путиным, что они обязательно ужесточат эти санкции, если Россия перейдет красную черту, и это решение они должны изложить Москве в совершенно недвусмысленных терминах. Также они должны объявить о своих планах, гарантирующих Украине то, что она будет достаточно обеспечена, чтобы себя защитить; более того, хотя новые поставки вооружения не изменят в корне баланс сил, они могут создать дополнительные издержки для сил интервента и оккупанта. Вашингтон уже дал со всей ясностью понять, что при любом военном вмешательстве нужно будет подстраховать государства, расположенные на восточном фланге НАТО, что приведет именно к тому, чего не желает Москва, то есть к большему развертыванию западных войск и систем вооружений у границ России.
Если переговоры будут продолжены, американские официальные лица могут также вполне откровенно рассказать своим российским коллегам о рисках эскалации, которые менее достоверны, но при этом могут выйти из-под их кон- троля, нарастая как снежный ком. Наиболее тревожные из этих рисков — увеличение числа учебных миссий, которые уже проводятся на Украине, а также возможное желание государств-членов НАТО, граничащих с Россией, таких как Польша и страны Балтики, более всего боящихся влияния Москвы, отправить войска на помощь Киеву. Если их присутствие запустит эскалацию конфликта, в силу которой боевые действия распространятся на территории стран-членов НАТО, альянс в целом, вероятно, почувствует необходимость среагировать, и тогда ситуация станет по-настоящему опасной. Еще одна неприятная возможность состоит в том, что эти враждебные действия подорвут переговоры по контролю над ядерными вооружениями и снова разожгут дорогостоящую и дестабилизирующую гонку вооружений, чего Москва, опять же, желает избежать.
Второе направление указанного подхода, которое США и их союзники должны без лишней помпы предложить наравне с сигналами, целью которых является сдерживание, требует включения обеих сторон в четко скоординированную последовательность взаимных мер по деэскалации конфликта. Детали этих мер не обязательно предъявлять публике, но для начала они должны включать негласную договоренность обеих сторон воздержаться от военных действий, которые противная сторона считает особенно провокационными (вероятно, такая договоренность должна включать полный отвод войск России от украинской границы и сокращение обеими сторонами военных развертываний и количества военных учений в Балтийском и Черном морях). Россия и США могли бы заново укомплектовать свои дипломатические миссии в столицах двух стран. Обе стороны должны также согласиться возобновить украинские мирные переговоры, в которых США должны начать играть более важную роль и заранее предложить постепенный план отмены санкций, что для России стало бы наградой за предпринятые ею шаги по деэскалации. Сторонам необходимо выработать новый подход к Минским соглашениям, в рамках которого Киев и его западные партнеры должны показать, что к выполнению трудных условий соглашений они готовы отнестись с большей серьезностью, и при этом искать нестандартные возможности рассмотреть вопросы суверенитета, беспокоящие Украину.
Наконец, западные государства должны использовать этот момент, чтобы предложить более широкий диалог о мерах, которые могли бы отчасти сгладить обеспокоенность России вопросами безопасности. В подобном диалоге могли бы изучаться такие шаги, как возрождение Основополагающего акта Россия-НАТО 1997 года. Также две стороны могли бы обсудить то, как заново утвердить и развить закрепленное этим актом обязательство альянса воздержаться от постоянного размещения существенных боевых частей на территории новых стран-членов. Конечно, от Москвы в таком случае потребовались бы ответные обязательства в плане ограничения применения силы. Обеим сторонам было бы также выгодно обсуждение ограничений и обязательств по прозрачности в случаях применения обычных вооруженных сил в горячих точках. Если сбавить тон в обсуждении экспансии НАТО, это, возможно, избавит Россию от некоторых из ее страхов, но при этом не заставит НАТО пересматривать политику открытых дверей, которой альянс придерживается, или же признавать само понятие российской сферы влияния.
В идеале Россия должна сама понять, что дальнейшая агрессия на Украине не принесет результаты, которых она желает достичь, но повлечет издержки, которые в определенной мере подкрепят ту региональную динамику, которой она более всего боится. Однако западные лидеры не могут рассчитывать на то, что это произойдет. Они должны подписаться под единым подходом к сдерживанию, донести его до Москвы и скоординировать траекторию, которая позволит отступить от противостояния, становящегося все более угрожающим.
II. Наращивание военного присутствия и провал переговоров
Основываясь на разведывательных данных, руководители западных государств, НАТО и Киев утверждают, что Россия снова увеличила свое военное присутствие у границы Украины, сосредоточив около 100 тысяч солдат, а также авиацию и другую технику, которая теперь размещена на границе или неподалеку от нее. Это развертывание войск напоминает ситуацию марта и апреля, когда Россия перебросила около 100 тысяч военнослужащих к границе Украины, заявив о проведении учений. Впоследствии многие военнослужащие были переведены обратно на свои базы в тылу страны, Россия заявила о завершении учений, однако значительная часть инфраструктуры осталась на месте.
НАТО называет сосредоточение Россией военных сил «значительным и не- обычным», причем западные официальные лица обращались к своим кремлевским коллегам с требованием объяснить передвижение войск. Украинские официальные лица указывают на то, что, по их мнению, Москва готовит силы, чтобы создать для себя возможность широкого военного наступления. Они утверждают, что по своему масштабу эта операция может превзойти ту, что была начата Россией в 2014 году, когда воссоединился с Россией Крымский полуостров и когда она помогла сепаратистам, захватившим части донбасского региона на востоке Украины, что стало началом войны, продолжающейся и по сей день. Вашингтон уже предупреждал Москву о том, что новая военная агрессия против Украины станет «серьезной ошибкой».
Москва отрицает то, что планирует нападение на Украину, и сама обвиняет Украину и западные государства в «провокациях». Президент Путин подчеркнул расширение военных учений, а также возросшую активность морских и воздушных сил НАТО в рамках инициативы «Расширенное передовое присутствие» в Черном море. Российский министр иностранных дел Сергей Лавров указал на то, что в росте боестолкновений в Донбассе между сепаратистами, поддерживаемыми Россией, и украинскими силами виноват Киев, который, по его словам, пытается втянуть Москву «в какие-то силовые действия»6. Пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков утверждал, что Украина, прикрываясь совместными учениями с НАТО, сама планировала военное наступление в Донбассе вместе с «американскими, британскими солдатами в регионе, которых становится все больше и больше». Российская Служба внешней разведки сравнила сложившуюся ситуацию с ситуацией в Грузии в августе 2008 года, непосредственно перед началом войны; пресс-секретарь российского министра иностранных дел Мария Захарова заявила, что Украина перебросила к Донбассу 125 тысяч военнослужащих.
Все эти заявления были сделаны вслед за теми, которые показывали, что Москва ужесточила свое отношение к связям Украины с НАТО. В 2008 году западный альянс подтвердил готовность принять в будущем Украину (и Грузию) в НАТО, что Москва давно считает недопустимым шагом, который потребует ответных мер в плане безопасности. Хотя после 2008 года руководители НАТО не раз подтверждали эту готовность, большинство европейских и украинских официальных лиц в частных разговорах признают то, что члены НАТО в ближайшем будущем не собираются принимать Украину в состав организации. Тем не менее, выступая в октябре в Сочи на Валдайском клубе, Путин указал на то, что в наращивании, как он сам сказал, «инфраструктуры НАТО», а именно в обучении украинских вооруженных сил инструкторами из стран-членов НАТО и в других программах, он видит угрозу, которая перевешивает перспективы вступления Украины в НАТО и не зависит от них напрямую.
Несколькими месяцами ранее, в июле, Путин опубликовал статью с изложением своих взглядов на Украину. В ней он обвинил западные государства в попытке принудить Украину к антироссийской позиции. Также он подчеркнул взаимосвязь экономик двух стран и указал на то, что суверенитет Украины зависит от доброй воли России. В октябре бывший российский президент Дмитрий Медведев написал статью о российско-украинских отношениях, утверждая в ней, что диалог с теперешними украинскими руководителями бесполезен, поскольку они, по его словам, слабые, невежественные и необязательные люди, из-за которых на Украине зависимость полная от ЕС и США. «А нам с вассалами дело иметь бессмысленно», — писал Медведев, доказывая, что России надо
«дождаться появления на Украине вменяемого руководства, которое нацелено не на тотальную конфронтацию с Россией на грани войны... а на выстраивание равноправных и взаимовыгодных отношений с Россией».
Российские официальные лица также обвиняют Украину в срыве переговоров по донбасскому конфликту, хотя Москва сама желает добиться от Киева серьезных уступок как условия продолжения этих переговоров. Москва отказывается возобновлять четырехсторонние переговоры на высшем уровне в нормандском формате, то есть нацеленные на решение конфликта переговоры России, Германии, Франции и Украины.
Министерство иностранных дел России выдвинуло также новые существенные требования. 18 ноября Лавров объявил, что Россия не будет участвовать во встречах в нормандском формате, пока Киев не представит план выполнения всех политических условий двух Минских соглашений, принятых в 2014 и 2015 годах и позволивших положить конец наиболее кровопролитным боевым действиям.
Эти условия многие годы остаются камнем преткновения. Поскольку Минские соглашения обсуждались в тот момент, когда Киев находился под сильным военным давлением России, в них были признаны подконтрольные Москве силы на Донбассе. В частности, в соответствии с договоренностями, Украина должна была переписать свою конституцию и государственные законы так, чтобы предоставить особый статус Донецку и Луганску, и провести выборы на этих территориях, пока они остаются под контролем фактических руководителей, объявивших их независимыми.
Эти меры, по мнению Москвы, должны не только обеспечить отколовшиеся территории значительным самоуправлением, но и дать им право вето в определенных вопросах внутренней и внешней политики Украины, что позволит сохранить российское влияние.
Владислав Сурков, бывший советник президента Путина, отвечавший за украинскую политику Кремля в период 2013—2020 годов, прямо назвал затребованный закон об особом статусе Донбасса мерой, гарантирующей то, что украинские законы к этому региону применяться не будут.
Киев, соответственно, видит в Минских соглашениях троянского коня российского влияния. Ответом с его стороны стало откладывание выполнения соглашений, несогласие с условиями особого статуса и обвинение России в нежелании прекратить военную поддержку сепаратистов (которую Москва признавать отказывается). Также Киев доказывает, что, если он не будет контролировать границу во время проведения голосования, Россия, используя эти выборы, сможет закрепить на Донбассе промосковское правительство. Москва же, в свою очередь, указывает на то, что Минские соглашения прямо требуют особого статуса и проведения выборов до установления украинского контроля.
Пока переговоры в нормандском формате существуют в основном для того, чтобы определить, как выполнять договоренности, достигнутые в 2014 и 2015 годах. В этом отношении требование Москвой того, чтобы Киев представил план выполнения соглашений, который она считает предварительным условием продолжения дискуссии, является, как сказал Кризисной Группе один украинский дипломат, требованием, которое может быть выполнено только в результате встречи, а не до нее, а потому выступает, по сути, отказом Москвы от диалога. Вместе с переброской войск к границе и оживлением воинственной риторики такой отказ создает впечатление, что России надоело противостояние с Украиной, а потому ей хочется переломить ситуацию силой, для чего она готова отказаться от имеющихся форматов переговоров и, возможно, приме- нить войска.
III. Намерения России
Цель Москвы остается прежней: Украина должна навсегда остаться в российской сфере влияния. С точки зрения Кремля, Украина — это передовая того вечного сражения, в котором Россия отбивает набеги Запада на окрестные территории, чье вторжение она считается для себя опасностью. Эта цель лежит в основе политических условий, на которых российские переговорщики настаивали при заключении Минских соглашений.
Однако Россия все больше признает то, что эти составляющие Минских соглашений, которые Украина считает угрозой своему суверенитету, вряд ли будут выполнены так, как она того хочет. На практике Киев не проявляет ни- каких признаков движения к особому статусу самопровозглашенных независимых республик или к выборам в них. По словам одного украинского чиновника, «Россия хочет, чтобы мы предоставили особый статус тем, у кого сейчас в Донецке и Луганске власть. Но это практически то же самое, что легитимировать агрессию России против Украины». В то же время укрепляются связи Украины с НАТО и Европейским Союзом, пусть даже реальное членство в той или другой из этих организаций остается делом не самого близкого будущего.
Парадокс, разумеется, в том, что, чем больше Россия давит на Запад, чтобы он не развивал свои отношения с Киевом, тем больше эти связи укрепляются. Поскольку Москва действует и позиционирует себя все более агрессивно по отношению к Киеву, Украина понимает, что, если она не хочет отказаться от надежды на безопасность, у нее практически нет иного варианта, кроме как укрепление отношений с Западом. Западные страны, со своей стороны, затягиваются этой динамикой, опасаясь того, что, если Россия будет постепенно откусывать от Украины ее суверенитет, это приведет к печальным последствиям не только для Украины, но и для Европы в целом, поскольку Россия может осмелеть и решиться на агрессию на других территориях.
Изменился также и взгляд Кремля на президента Зеленского, инаугурация которого состоялась в мае 2019 года. Поначалу Москва лелеяла надежду на то, что добьется от него нужных ей результатов. Однако политическое влияние России на Украине невелико, к тому же оно сокращается (за пределами восточных территорий у России очень мало союзников, да и те просто зависят от нее), тогда как Зеленский, отработавший на своем посту вот уже более двух лет, не желал и не желает уступать Москве и ее требованиям. «При Зеленском ситуация стала много хуже, чем при [его предшественнике Петре]Порошенко, и все это с согласия Запада», — сказал один российский чиновник. Конкурентоспособные политические оппоненты Зеленского еще меньше готовы удовлетворять желания Кремля. На самом деле внутри страны он столкнулся с чрезвычайно сильным сопротивлением даже таким незначительным шагам, как меры по отводу войск на некоторых участках на линии фронта, которые он предпринял, пытаясь снизить накал боевых действий и сгладить тяжелые последствия войны.
Москва в трудностях Зеленского видит доказательство того, что он зависит от украинских ультранационалистических групп влияния. Источники, близкие к Кремлю, говорят, что Кремль хотел бы заменить его кем-то более покладистым, игнорируя при этом, судя по всему, реальность, заключающуюся в том, что любой законно избранный украинский лидер столкнется с теми же ограничениями.
Однако цели Москвы, похоже, не ограничиваются корректировкой статуса Донбасса и заменой Зеленского, что позволило бы сделать Киев более сговорчивым. Обращаясь в ноябре к коллегии МИД России, Путин заметил, что, с одной стороны, в Европе в силу распространения НАТО чувствуется заметное напряжение, а с другой, Россия стремится предупредить агрессию НАТО возле своих границ. Соответственно, он поручил своему министру иностранных дел добиться того, что сам он назвал «долгосрочными гарантиями обеспечения нашей безопасности». После этого российские официальные лица говорили о своем желании получить юридические гарантии — в частности того, что НАТО (и, в соответствии с комментариями Путина, инфраструктура альянса) не будет расширяться на восток.
По сути, Россия стремится к признанию Западом того, что Дмитрий Медведев однажды назвал «привилегированными интересами» России на Украине, в Молдове и странах Южного Кавказа и Центральной Азии. Идея состоит в том, что Украина и другие эти страны не должны вступать в ЕС и НАТО, более того, они должны навсегда остаться вне сферы влияния этих организаций. Западным государствам в таком случае пришлось бы отступить от своей давно принятой позиции, согласно которой у государств должно быть право самостоятельно выбирать союзы и организации для вступления. Но пока они ничем не показали, что действительно готовы от нее отказаться. Резюмируя точку зрения Москвы, российский эксперт сказал Кризисной Группе: «Россия вложилась в Донбасс, и теперь в обмен на мир она хочет получить политические дивиденды в форме своей зоны влияния, гарантированной Западом».
Возможно, Россия видит в наращивании военного присутствия способ под- толкнуть Брюссель, Вашингтон и Киев к исполнению ее главных целей. Что касается Запада, Россия, вероятно, ожидает того, что боязнь войны заставит США и европейские страны надавить на власти Украины, чтобы они с большей готовностью отвечали на требования Москвы, а также пересмотреть расширение НАТО и европейскую безопасность. В преддверии виртуального саммита президента Путина и президента США Джо Байдена 7 декабря сигналы Москвы внушали надежду на то, что встреча поможет заложить основу для реструктурированной среды безопасности. Что касается Украины, где следующие президентские выборы должны пройти в 2024 году, Россия, возможно, надеется принудить Зеленского к непопулярным уступкам по Минским соглашениям, которые закончатся его отставкой или поражением на выборах.
На этом фоне было бы ошибкой списывать со счетов наращивание военного присутствия Россией, считая его блефом. Хотя Москва, определенно, была бы довольнее, если бы смогла заполучить желаемое без кровопролития, она не раз доказывала свою готовность к эскалации и применению военной силы, в том числе на Украине. Военные силы, сосредоточенные сегодня возле Украины, довольно значительны. Некоторые россияне, связанные с Кремлем, многие месяцы утверждали, что, если молчаливые угрозы не заставят Киев выбрать новый политический курс или даже сменить правительство, тогда Кремль и в самом деле готов приступить к военной операции. Один из них сказал Кризисной Группе: «Путин думает, что украинский вопрос рано или поздно будет решен силой. Он сам понимает, что Минские соглашения невыполнимы, так что России придется обратиться к военному сценарию».
IV. Варианты военных действий и их последствия
Остается неясным, что могли бы представлять собой российские военные действия, хотя некоторые украинские официальные лица предупреждают о крупных операциях. В недавнем интервью один украинский генерал рассказал Military Times о возможности широкого наступления с использованием авиаударов, артиллерии и бронетанковой техники, за которыми последует высадка воздушного десанта на востоке, морской пехоты в Одессе и Мариуполе, а также менее массивное вторжение через соседнюю Беларусь.
Хотя Россия действительно способна на такую атаку, боевые действия такого рода приведут к значительным издержкам. Хотя украинские силы уступают российским, сегодня они более боеспособны, чем были в 2014 году, тогда как украинское население стало относиться к России с еще большей враждебностью. Российское вторжение, скорее всего, повлечет значительные потери, которые грозят вызвать негативную реакцию со стороны российского общества. Постоянная оккупация даже части Украины также окажется предприятием болезненным и дорогостоящим. Опыт России по поддержке подконтрольных правительств в Донбассе, где промышленность развалилась, а население обеднело, должен послужить предостережением о грузе, который ей пришлось бы на себя взвалить.
Если Россия действительно рассматривает вариант военных действий, тогда более вероятной представляется более узкая операция. Целью такой акции стало бы, возможно, расширение сепаратистской зоны контроля, чтобы заблокировать или даже захватить Мариуполь, крайне важный промышленный центр Донбасса. Подобное наступление могло бы подорвать позиции Зеленского и внушить страх Западу. Однако такой подход может ударить бумерангом, усилив позиции украинского президента, когда его популярность внутри страны вырастет и когда он еще больше сблизится с западными странами.
Так или иначе, трудно представить, как стратегия России может принести ей желанный результат. Москва должна понимать, что любое новоизбранное правительство в Киеве будет не дружелюбнее сегодняшнего. Западные официальные лица вряд ли предоставят гарантию новой сферы влияния России, раз она угрожает войной или на самом деле готова воевать. Более того, можно с большой долей уверенности гарантировать негодующий ответ Запада на любые военные действия. Даже (или, возможно, особенно в том случае) если российская военная операция приведет к так или иначе оформленной капитуляции Украины, западные государства наверняка введут суровые санкции против российской финансовой системы и экспорта в США и Европу. Кроме того, война может, по крайней мере в теории, затянуть западных акторов в район боевых действий и почти наверняка заставит их оказать Украине намного более существенную военную помощь.
Пока угрозы остаются абстрактными, совершенно не ясно то, что Россию они отпугнут. С санкциями она имела дело и раньше. Вероятно, она считает военный ответ со стороны западных государств крайне маловероятным и полагает — совершенно правильно — что возросшая военная помощь Украине способна увеличить издержки вторжения, но не изменит расстановку сил в пользу Киева. России известно, что НАТО не обязана приходить на помощь Украине, не являющейся ее членом, и что США, и так уже уставшие от войн, предпочтут сосредоточиться на сдерживании все более усиливающегося Китая.
В то же время действия Москвы, основанные на этих соображениях, повлекли бы серьезный риск эскалации напряженности. Ряд членов НАТО, включая США и Францию, а также альянс в целом не раз заявляли о своей поддержке территориальной целостности Украины и достаточно прямо предупреждали Россию о том, что агрессия обернется для нее серьезными последствиями.
По сути, этот подход опирается на сдерживание путем стратегической двусмысленности — он предоставляет России гадать, что именно они могут сделать. Но, выступив с подобными предупреждениями, страны-члены НАТО, возможно, почувствуют, что теперь они должны предпринять действия, которые по самой своей природе ведут к эскалации. Как уже отмечалось, некоторые страны почти наверняка отправят на Украину больше вооружений, а также, воз- можно, инструкторов. Также вероятно, что некоторые страны, включая Польшу и одну или несколько балтийских стран, захотят сделать нечто большее.
Это может стать действительно опасным поворотом в развития событий. Военные действия со стороны стран-членов НАТО способны создать существенные риски для всех участников, в том числе риск эскалации напряженности в других частях Европы. Даже если этого удастся избежать, боевые потери государства-члена НАТО поставят перед альянсом непростые вопросы о том, как должен реагировать альянс. И если та или иная сторона посчитает, что есть угроза самому ее выживанию или же угроза ядерного удара, риски могут стать поистине безмерными.
V. Сдерживание российского вторжения
Возможно, Москва сама еще не решила, пойдет ли она на эскалацию конфликта, когда именно и в какой мере. Не исключено, что она хочет посмотреть, как будут развиваться события в ответ на сосредоточение ее войск, как можно дольше оставляя для себя все возможности открытыми. Кремль, возможно, полагает также, что время на его стороне и что напряженная атмосфера, сохраняющаяся в течение нескольких недель или месяцев, сама по себе подтолкнет Киев, Вашингтон и европейские государства к уступкам.
Украина и ее западные партнеры, однако, не расположены к серьезным компромиссам по Минскому процессу или НАТО, а теперь им и вовсе не пристало отвечать на запугивание какими-либо уступками. Даже если бы они искали договоренность в той или иной ее форме, они рисковали бы тем, что Россия просто потребует большего. Вполне возможно, что Москва поняла бы свою победу в качестве признания Западом правоты ее позиции по Украине и другим постсоветским республикам и в то же время в качестве подтверждения эффективности угроз и военной силы как средств достижения целей. При этом нет никаких гарантий того, что Москва в результате такой договоренности почувствует себя в достаточной безопасности, чтобы снизить уровень собственной агрессивности, особенно если напряженность сохранится в различных регионах, в том числе Черного и Балтийского морей.
И именно потому, что НАТО относится к этим рискам серьезно, Россия играет с огнем. Позиция НАТО, заключающаяся в стратегической двусмысленности, отражает понятное нежелание Вашингтона и его союзников раскрыть зонтик безопасности альянса еще и над тем государством, которое не является его членом. Но эта позиция может привести в действительности к тому, что Москва неверно оценит величину издержек, которые ей придется понести, если она перейдет к делу. США, которых Москва считает главным героем этой драмы, должны вместе со своими союзниками поторопиться и завершить определение этих издержек, а также принять на себя недвусмысленные обязательства по тем действиям, которые будут предприняты в случае, когда Россия переступит через красную черту. Также они должны предоставить Москве честную оценку возможного выхода ситуации из-под контроля.
Что касается угроз, которые Вашингтон и его союзники могут убедительно применять, отправным пунктом выступают суровые санкции. Государственный секретарь США Этони Блинкен уже грозил «рядом высокоэффективных экономических мер, от применения которых мы в прошлом воздерживались». Подобная мысль, возможно в еще более детальной форме, была передана президентом Байденом непосредственно президенту Путину во время их разговора 7 декабря.
Как Кризисная Группа уже отмечала ранее, к числу «высокоэффективных» мер могут относиться: запрет кредитования и деловых операций с российским энергетическими и металлургическими компаниями, а также контролируемыми государством банками; отключение России от банковской сети SWIFT; еще большее ограничение доступа России к западному финансированию за счет запрета скупки российского суверенного долга на вторичном рынке. Среди наиболее неприятных для Москвы возможностей обнаруживается и призрак вторичных санкций, то есть мер, посредством которых страна, применяющая санкции, наказывает третьи стороны, эти санкции нарушающие. Хотя они уже были одобрены законом «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA), применялись они редко. Если удастся договориться с Германией, также можно предсказать закрытие почти готового газопровода «Северный поток — 2».
Критически важной будет оставаться откровенность с Россией в вопросе санкций. Возможно, Россия действительно предполагает, что Запад применит лишь формальные экономические меры, учитывая то, что более серьезные санкции CAATSA тяжело скажутся на европейских фирмах, ведущих дела в России. Кроме того, возможно, что даже угроз сильных санкций окажется недостаточно, если Москва решит, что может противодействовать наиболее вероятным экономическим мерам западных держав (или даже перетерпеть их). «Если Запад ударит по финансовому сектору, Россия может использовать в качестве рычага рынок газа, от чего серьезно пострадает Европа», — сказал Кризисной Группе российский эксперт по санкциям. Хотя, возможно, будет сложно полностью отбить у России склонность к такому стоическому отношению к санкциям, больше всего шансов на это у США и их союзников будет в том случае, если они точно скоординируют меры, которые будут применять, и четко сообщат о своем совместном обязательстве применить их в случае атаки России против Украины, и, наоборот, не применить их, если Россия отведет свои силы. Если они действительно введут эти санкции, они должны не менее прозрачно определить обстоятельства, при которых эти карательные меры будут отменены, чтобы сохранить стимулы для более конструктивного поведения.
Второе следствие, которым могут убедительно пригрозить США и их союзники, требует прояснить то, что Украина получит от них дополнительные вооружения и боеприпасы. Их почти наверняка нельзя отправить в том количестве, которого бы хватило для реального изменения баланса сил в случае нового крупного столкновения, однако они могут создать дополнительные издержки, которые России придется учитывать. Украина по-прежнему испытывает дефицит в оборудовании для закрытой связи и жалуется на пробелы и перебои в поставках снайперского оружия и антиснайперских средств. Если Москва перейдет к широкомасштабной атаке, Киеву бы существенно помогло наращивание противовоздушной обороны.
Кроме того, Вашингтон и Брюссель должны, как и раньше, подчеркивать то, что российская эскалация на Украине не оставит им другого варианта действий, кроме как развернуть существенно больше войск, танков и ракетных систем на восточном фланге, на границе с Россией.
Эта мысль была донесена до Путина 7 декабря; и она же должна оставаться элементом официальной линии Запада. Помимо того, что Москва уже называла такой исход крайне нежелательным, более значительные войска и большая величина сопутствующей деятельности приведет к возросшему риску опасных инцидентов и эскалации конфликта — как в повседневном режиме, так и при очередном кризисе.
Еще более деликатная тема для разговора, который Вашингтон должен вести с Москвой, касается ряда небезусловных издержек и рисков, которые не обязательно возникнут, однако станут все более реальной возможностью, если напряжение будет нарастать и дальше. Увеличение военного потенциала на восточном фланге прямо связано с вероятностью того, что некоторые государства-члены НАТО сами вступят в тот или иной конфликт на Украине. Хотя большинство правительств стран-членов НАТО не захотят предпринимать подобные меры, некоторые, особенно в Польше и странах Балтии, которые находятся на восточном фланге НАТО, могут почувствовать, что обязаны это сделать, особенно если боевые действия затянутся.
Это и в самом деле станет опасным. Члены НАТО, согласно Североатлантическому договору, не обязаны следовать за несколькими странами-участниками, если те вступят в боевые действия на Украине, но, если их присутствие там послужит началу конфликта, распространяющегося на их территорию, тогда альянс, возможно, ощутит необходимость за них вступиться.
В таком случае возникает возможность того, что члены НАТО, причем не обязательно на востоке, в том числе даже и США, отправят еще больше своих сотрудников — инструкторов и советников — в место конфликта, где они и в самом деле могут послужить «растяжкой», отпугивающей Россию от вторжения. Вплоть до настоящего момента Соединенные Штаты, Соединенное Королевство, Канада, Дания, Польша, Литва и Швеция, не являющаяся членом НАТО, обеспечивали инструктаж, координируемый Многонациональной объединенной комиссией. Некоторые влиятельные голоса уже говорят о том, что такой механизм можно построить на основе большего штата. Хотя риски эскалации могут отвратить от подобного плана, а администрация Байдена пока никак не проявила заинтересованности в нем, эта идея может быстро набрать популярность, если напряженность продолжит расти.
Еще одно неразумное и дестабилизирующее, но при этом вполне возможное последствие состоит в срыве переговоров, в том числе о контроле за ядерным вооружением, а также в разжигании гонки вооружений, которую Россия вряд ли может себе позволить. Как сказал Кризисной Группе российский эксперт по контролю за вооружениями, «Путин не хочет новой гонки вооружений, поскольку у России на нее нет ресурсов».
VI. Координация деэскалации
Хотя альянс НАТО в целом должен, консультируясь с Киевом, прийти к соглашению о программе сдерживания, именно Вашингтону придется объяснять принимаемые меры Москве, поскольку именно с ним Москва стремится вести переговоры. Проведенный 7 декабря виртуальный саммит президентов Байдена и Путина — шаг в верном направлении.
Основная мысль Вашингтона, переданная прямо в коммуникации на высшем уровне и подкрепленная сходными идеями, заявленными его союзниками, должна состоять в том, что, если Россия продолжит идти по тому пути, кото- рому она сейчас следует, значительные достоверные и еще более значительные потенциально возможные издержки станут попросту непосильными. Но даже в таком случае, возможно, не удастся сбить Москву с ее курса методами одного лишь сдерживания, и даже если на этот раз Россия отступит перед ответными угрозами НАТО и США, возможность очередного кризиса все равно сохранится.
Следовательно, Вашингтон должен предложить последовательность взаимных мер деэскалации конфликта — включая, но не ограничиваясь обещанием не исполнять угрозы НАТО, если Москва приступит к деэскалации — которые бы помогли снизить непосредственную напряженность, вернуть стороны за стол переговоров и заложить основу для диалога, в котором можно начать разбираться с более общей обеспокоенностью Москвы вопросами безопасности, как и обеспокоенностью стран-членов НАТО, Украины и других государств в этом регионе. В ближайшем будущем (хотя на проработку конкретных деталей может уйти определенное время) должна начаться хорошо скоординированная деэскалация. Хотя детали конкретных шагов не обязательно предъявлять публике, они должны соответствовать следующим основным принципам.
Во-первых, США, европейские державы и Россия должны заключить негласный договор — достаточно скромный, чтобы ни одно правительство не предстало перед собственным обществом слабым — с обязательством воздержаться от военных действий, которые противная сторона считает особенно провокационными. Для России такой договор означал бы не только отвод войск от украинской границы, но и демонтаж инфраструктуры и оборудования, которые остались после прежней российской мобилизации. Для обеих сторон он означал бы сокращение войск и учений в регионах Черного и Балтийского морей. Хотя Запад не должен забывать о своем принципиальном отказе признавать аннексию Россией Крыма, он может уменьшить масштаб военно-морских учений, которыми оспариваются российские претензии в Крыму. НАТО и страны-члены могли бы также согласиться сбавить тон в обсуждении вступления в альянс Украины (и Грузии).
Во-вторых, параллельно этому, США вместе с Россией должны заново укомплектовать свои дипломатические миссии, которые пострадали от нескольких раундов взаимных высылок и ограничений, использованных сторонами для взаимного наказания. В настоящий момент у США в Москве задействован лишь небольшой остаток дипломатического корпуса. По сообщениям, Кремль и Вашингтон негласно приняли план возвращения американских дипломатов в Россию, но им понадобится сделать нечто большее, чтобы перезапустить нормальные дипломатические отношения и консульские услуги, в том числе выдачу виз. Этот шаг не только устранил бы важный раздражающий момент в отношениях, но и упростил бы прогресс в обсуждении этого и иных вопросов.
В-третьих, все заинтересованные стороны должны взять на себя обязательство возобновить украинские мирные переговоры, возможно, с новыми стимулами, предложенными участникам. США должны начать играть более важную, чем прежде, роль, например, назначить нового специального представителя. Москва, считающая, что только Вашингтон способен убедить Киев приступить к сложным вопросам, оценила бы этот шаг. Кроме того, западные державы, как Кризисная Группа доказывала и ранее, должны подготовить программу ослабления торговых санкций в обмен на меры по деэскалации, которые должны выполнить Россия и подконтрольные ей силы. Они могли бы предложить программу облегчения санкций, реализуемую поэтапно: как только Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) получит полный доступ к украино-российской границе и другим территориям, не контролируемым правительством; после отвода сил от линий фронта в Донбассе; после определения даты местных выборов в Донбассе; или же вслед за разоружением сепаратистских сил.
Постепенное ответное снятие санкций могло бы начаться с условий кредитования российских банков, компаний и частных лиц, не замешанных в аннексии Крыма, а закончиться полным устранением секторальных и персональных санкций после того, как Украина вернет себе контроль над своей границей.
Риски ослабления санкций, используемого в качестве подобного стимула, реальны, однако они того стоят. Критики, полагающие, что нельзя выкладывать на стол украинских переговоров санкции, пока в переговорах не будет достигнут достаточный прогресс, обычно подчеркивают опасность отказа России от своих обязательств, ведь тогда Западу придется заново создавать консенсус, изначально позволивший эти санкции ввести. Но этот риск следует сопоставить с опасностями текущего момента. Похоже, в европейских столицах и в Вашингтоне все большее признание получает мысль о том, что политика санкций нуждается в ревизии. Россия, видимо, и сама готова к этому разговору, если его начнут США. Российский эксперт по санкциям сказал Кризисной Группе: «Россия не будет обсуждать санкции как абстракцию, поскольку это все равно, что признать себя частью конфликта на Украине, однако, если США предложат конкретный план по снятию санкций, Россия, разумеется, тщательно его рассмотрит».
В-четвертых, на переформатированных мирных переговорах сторонам следует выбрать иной подход к Минским соглашениям. Несмотря на все свои недостатки, соглашения 2014 и 2015 годов были приняты, по крайне мере формально, всеми сторонами, к тому же они были одобрены Советом Безопасности ООН. Также они составляют ядро официального курса западных государств по отношению к Украине и России.
Вместо того, чтобы создавать дополнительную неопределенность в вопросе о том, намеревается ли вообще Украина исполнять соглашения, Вашингтон, Киев и их европейские партнеры должны показать, что сегодня к их исполнению они относятся совершенно серьезно — в том числе в части сложных шагов, предполагающих предоставление определенной автономии контролируемому сепаратистами Донбассу, проведение там местных выборов и полную амнистию сепаратистов, которые сложат оружие. Выбрав такой подход, стороны могли бы изучить креативные возможности сгладить беспокойство Украины, связанное с проведением выборов до получения ею контроля над собственной границей. К числу возможных решений относится подключение третьей стороны — такой, как ОБСЕ или ООН — которая могла бы заниматься мониторингом границы и региона в целом, пока там проходят выборы.
В-пятых, Европейский Союз мог бы начать обсуждение особого формата переговоров с Россией с целью снизить обеспокоенность Кремля отношениями ЕС с третьими странами. Такой формат может основываться на декларации руководителей России, Украины, Франции и Германии, сделанной в 2015 году, в момент заключения вторых Минских соглашений, когда они подтвердили то, что «поддерживают трёхсторонние переговоры между Европейским Союзом, Украиной и Россией в целях выработки практического решения вопросов, вызывающих обеспокоенность России, в связи с выполнением Соглашения о глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли между Украиной и Европейским Союзом». Пока же стороны использовали этот формат лишь для обсуждения транзита российского газа через Украину.
Наконец, поскольку прямых мер по деэскалации будет недостаточно, чтобы снять давнюю обеспокоенность России вопросами европейской безопасности — и даже указанного подхода к украинским мирным переговорам и Минским соглашениям не хватит для удовлетворения желаний России, — нужно будет начать закладывать основу для дополнительных шагов, которые поставят отношения между Россией и ее западными соседями на более прочный фундамент. Вышеуказанные меры представляют собой отправную точку, однако их необходимо будет подкрепить и в некоторых случаях расширить, одни из них — негласно, другие — более формально. Например, страны-члены НАТО вряд ли отступят от своей политики открытых дверей и декларации Бухарестского саммита 2008 года, на котором Украине и Грузии было обещано членство в альянсе, однако они могут достичь с Москвой понимания в том, что они сбавят тон в обсуждении этого вопроса. Более спокойный подход не предполагал бы готовности альянса уступить сферу влияния Кремлю. Скорее, он пришел бы в соответствие с реальностью, состоящей в том, что в ближайшем будущем в НАТО вряд ли могут быть приняты дополнительные страны, расположенные на западном фланге России.
Что касается более конкретных обязательств, Москва и Брюссель должны обратиться к Основополагающему акту НАТО — Россия 1997 года, в котором государства-члены НАТО подтвердили, что «не имеют намерений, планов или причин для развертывания ядерного оружия на территории новых членов», а также не планируют «постоянного размещения существенных боевых сил» на их территории. Современные риски эскалации напряженности грозят по- кончить с тем, что еще осталось от второго обещания. Две стороны могли бы согласиться углубить эти обязательства (например, определив квалификацию «существенные»). Альянс мог бы также обязаться не размещать постоянные воинские части в странах ОБСЕ, не являющихся членами НАТО, в том числе на Украине. Стороны могли бы обсудить ограничение временных визитов войск и инструкторов стран-членов НАТО и России в такие страны. Подобные шаги должны быть поставлены в строгую зависимость от ответных обязательств Москвы отказаться от применения силы или поддержки ее применение против государств ОБСЕ, а также воздержаться от размещения сил на территории несоюзных государств. Поскольку такие взаимные обязательства предполагают прекращение украинский войны, они стали бы возможны только после разоружения поддерживаемых Россией сил на Украине и возвращения Киеву суверенного контроля над отколовшимися регионами.
Кроме того, для России, Украины и западных государств было бы очень полезно начать переговоры, на которых бы определились четкие пределы и обязательства по прозрачности в случаях применения обычных сил, учений и других видов деятельности в потенциально горячих точках, особенно в Балтийском и Черном морях и вокруг них. На эти дискуссии, определенно, уйдет некоторое время, однако они имеют ключевое значение для предупреждения будущих кризисов и управления отношениями, которые какое-то время, скорее всего, будут оставаться конфликтными, учитывая расхождения между целями в области безопасности, которые имеются у России и западных государств.
VII. Заключение
Причина для беспокойства состоит в том, что, прежде чем стороны смогут приступить к этому разговору, они способны затянуть регион в гораздо более мрачную и опасную ситуацию. Россия, как потенциальный агрессор, должна, пока еще есть время, отступить, хотя бы для того, чтобы избежать издержек, которые ей придется понести самой и которые она создаст для других, и все ради целей, которых военной силой достичь все равно нельзя. Но поскольку Москва не подает сейчас никаких признаков того, что она отступит, США и союзникам по НАТО необходимо будет в полной мере разъяснить эти издержки — как те, что они намерены создать сами, так и те, которых будет сложно избежать — определив и четко изложив их Москве.
В то же время Вашингтон совершит ошибку, если будет полагаться лишь на политику кнута. США и их союзники должны быть готовы продемонстрировать собственные шаги, если они хотят добиться хорошо скоординированной деэскалации, каковая послужила бы интересам обеих сторон. Прямо сейчас они могли бы предложить негласный взаимный договор, сокращающий провокационные военные учения и позволяющий заново укомплектовать дипломатические миссии. Подобный договор следует также присоединить к новым обязательствам, в соответствии с которыми США будут играть более важную роль в мирных переговорах, если Россия к ним вернется; Киев и Запад примут новый подход к исполнения Минских соглашений; тогда как пошаговое снятие санкций станет предметом дискуссии.
Конкретные шаги по упрочению более общего порядка европейской безопасности должны выполняться параллельно установлению мира на Украине. Сегодняшний кризис указывает на то, насколько шатким стал этот порядок, а также на ужасающие последствия дальнейшего ухудшения ситуации. Даже если США и их партнеры готовятся продемонстрировать Кремлю свою решимость, они в то же время должны заложить основу для нового подхода, который способен стать преградой для будущих кризисов и принести региону большую стабильность.
Киев/Москва/Брюссель