Федерализм и свобода
Главным интересом подлинного федерализма во всех его разновидностях выступает свобода. Все формы федерализма исходят из предпосылки о том, что наличие политической власти есть насущная необходимость и что учреждение должным образом организованного правительства является важнейшей общественной задачей. В этом отношении федералистские теории следует признать реалистичными. Другими «данностями» федерализма можно считать тезисы о том, что люди рождаются свободными существами и что качественное правление должно основываться на максимальной свободе граждан. Основная задача творцов конституций состоит в том, чтобы создавать режим, всемерно уважающий человеческую свободу, несмотря на одновременное согласие с тем, что всякая власть сопряжена с насилием.
В конечном счете, политический федерализм призван гарантировать качественное управление, основанное на свободе, или, говоря иными словами, — поддерживать эффективное управление на условиях, которые способствуют свободе партнеров по федеративному торгу. Отчасти это делается посредством ограничения и разделения власти, а отчасти путем предоставления партнерам по федеральному объединению, будь то индивиды, сообщества или политии, права участвовать в отправлении властных полномочий. Причем за всем этим стоит не желание воспрепятствовать властвованию, но, напротив, стремление сделать управление всеобъемлющим. Сочетание свободы, участия и качественного управления выступает одной из определяющих характеристик федеративной системы.
Заявляя, что свобода составляет средоточие федералистских устремлений, мы поднимаем вопрос о том, что такое свобода в федералистском контексте и как федералисты воспринимают ее. Каждая из пяти моделей плюрализма отражает собственную концепцию свободы. В первой подчеркивается свобода поддерживать групповую идентичность внутри разделенной политии, которая в свою очередь базируется на рыночной модели и присущих ей общепризнанных правилах игры. Вторая выдвигает на первый план свободу созидать сообщества, каждое из которых практикует самобытный образ жизни. Различие в рамках первой пары состоит в том, что одна модель делает упор на моральные основания гражданского общества, а вторая модель изображает гражданское общество в качестве рыночной площадки, незатейливой и удобной.
Третья модель пропагандирует свободу одной группы за счет другой и потому не слишком вписывается в федералистский идеал. Четвертая модель, подобно первой, тоже придает особое значение свободе рынка с общепризнанными правилами игры, но при этом она настаивает на праве индивида выбирать для себя первичные и вторичные ассоциации. Единственным ограничителем этой свободы выступает признание того, что причастность к связующим, долгосрочным, первичным ассоциациям, безусловно, необходима, хотя человек и волен выбирать их по собственному разумению. Что касается пятой модели, то она отвергает даже это, стремясь к радикальной свободе для каждого человека; в ее рамках все общепризнанные правила игры можно ставить под вопрос.
Плюрализм есть неотъемлемый компонент демократии американского образца. Возможно, он присущ не всякой демократии. И действительно, различные политические мыслители не раз указывали на то, что подлинная демократия может функционировать только в условиях социальной гомогенности. Но федеральной демократии плюрализм присущ по определению. Соединенные Штаты — как нация эмигрантов — выбрали именно такой путь, имеющий как плюсы, так и минусы. Каждая федеральная система наделена собственной разновидностью плюрализма, к которой нужно приспосабливаться. Это делается посредством принятия определенной концепции свободы, регулирующей форму (или формы) плюрализма. Швейцария, к примеру, руководствуется принципом коммунальной свободы; Югославия основана на свободе национальных групп; в Канаде часто сталкиваются принципы этнокультурной и индивидуальной свободы.
Эти вопросы подводят нас к тому, что можно считать принципиальным водоразделом, обособляющим различные версии федерализма друг от друга. Возьмем, например, конфедерацию и федерацию. Федерации представляют собой совокупности политических образований и индивидуальных личностей и подчеркивают свободу как тех, так и других. Американская федерация делает основной упор на свободу индивидов, а не территориальных составных частей, причем с течением времени эта особенность становилась все более очевидной. Конфедерации в свою очередь есть совокупности территориальных политических образований, уделяющие основное внимание свободе именно составных частей. Обязанность защищать индивидуальные свободы возлагается как раз на эти политии, которые понимают их по-разному; при этом составные части конфедерации должны согласиться по крайне мере относительно минимальных стандартов индивидуальных свобод, чтобы сохранить республиканский характер целого.
В случае Соединенных Штатов Америки Статьи конфедерации (статья III) делали это следующим образом:
«Каждый из перечисленных Штатов вступает в прочный дружеский союз с каждым из остальных Штатов для общей защиты, для обеспечения своих вольностей, для взаимной и общей пользы, обязываясь помогать один другому против всяких насилий или против всяких нападений, сделанных на один из них из-за религии, из-за верховных прав, из-за торговли или по какому-либо другому поводу».
Стоит сопоставить это с преамбулой Конституции 1787 года:
«Мы, народ Соединенных Штатов, с целью образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим провозглашаем и устанавливаем настоящую Конституцию для Соединенных Штатов Америки».
Если следовать Мэдисону, то различие между двумя режимами можно суммировать следующим образом: Конституция 1787 года сформировала правительство, которое было отчасти общенациональным, а отчасти федеральным; этот режим пришел на смену порядку, установленному Статьями конфедерации 1781 года и сочетавшему начала федерации и лиги. Первая комбинация называется федерацией, а вторую комбинацию именуют конфедерацией. Если в первую встроено противоречие между общенациональными и федеральными элементами, то во вторую — противоречие между элементами федерации и лиги. Поскольку федеральные установления всегда содержат в себе внутренний конфликт, специфика напряженности, присущей каждой схеме, содержит в себе ключ к пониманию конкретной версии федерализма.
Таким образом, чтобы понять конфедерацию, нужно прежде всего разобраться в том, чем обеспечивается свобода ее составных частей и каким образом составные части используют конфедеративное устройство для поддержания этой свободы. Американский плюрализм, отодвигая на второй план понятие групповых свобод, по своей сути почти исключительно индивидуалистичен. Учитывая характер американского общества, это не удивительно. Одна из причин, позволивших государству убедить большинство американцев — голосующих, кстати, в своих штатах — проголосовать за упразднение конфедерации и переход к федерации, состояла в том, что даже в революционную эпоху штаты не были способны пересилить тот тип личностной идентификации, где торжествует индивидуальный интерес.
Если бы большинство граждан воспринимали штаты как первичные органические сообщества, как это позже представлял Джон Кэлхун, нет никаких сомнений в том, что Конституция 1787 года была бы отвергнута ради защиты свобод штатов. Но главные претензии к этому документу касались защиты не коллективных, а индивидуальных свобод и потребности в специальном билле о правах. При этом, однако, свободы штатов не отвергались полностью; как свидетельствует десятая поправка к Конституции США, им приписывалась огромная важность, но главным для американского федерализма было все же не это.
Если принимать во внимание эту специфику американского плюрализма, становится понятно, почему американцам так трудно давалась тема групповых прав. Но зато по той же причине им легко было приспособиться к федерации. Вместе с тем во многих частях земного шара на первом плане находятся именно групповые права — будь то права национальные, местные или этнические. В подобных случаях конфедерация представляется оптимальным путем для обеспечения той комбинации свободы, качественного управления и мира, которую обещает федерализм.
Таким образом, свобода в федеральном контексте наделена множеством смыслов. В них может отражаться стремление к максимальной индивидуальной свободе (как в федеральных системах США и стран Латинской Америки); желание отстоять свободу составных частей, где первейшую роль играет место индивида в сообществе (как в Швейцарии или франкоязычной Канаде); намерение утвердить то, что Джон Уинтропиз Массачусетса называл «федеральной свободой», а именно: свободу партнеров действовать в согласии с моральными принципами, которые воплощены в Завете, заключенном Творцом с людьми (как в библейском Израиле и колониальной Новой Англии). Но какой бы ни была форма, свобода — это гарантия того, что прочие человеческие ценности наилучшим образом поддерживаются там, где она процветает.
Концепт «федеральной свободы» не вмещается в те узкие рамки, которые задал Уинтроп. Он исключительно важен для понимания правильного соотношения федерализма и свободы. Его можно сопоставить с идеей естественной свободы, в современную эпоху ставшей первейшим соперником федеральной свободы. Джон Адамс рассказывает о разговоре, который в разгар революции состоялся у него с кучером из Бостона. Тот благодарил Адамса за то, что патриоты принесли колонистам свободу, с помощью которой каждый человек теперь сможет делать все, что ему заблагорассудится. Адамс, шокированный столь превратным пониманием политической свободы, отверг предложенное кучером приравнивание свободы к анархии. Он отстаивал секуляризованную версию пуританской федеральной свободы, согласно которой свобода ограничивается политическим договором или заветом. Подобная свобода морально обоснована и согласована с членами общества: следовательно, это свобода делать то, что правильно с этической точки зрения и созвучно общепринятым правилам игры.
Адамсу предстояло воплотить свое видение в написанной им Конституции Массачусетса, которая будучи ратифицированной жителями этого штата в 1780 году, остается в силе и сегодня:
«Цель создания, сохранения и деятельности правительственной власти — дать нам действенную политическую организацию, защитить ее и тем самым предоставить лицам, создавшим ее, возможность пользоваться в безопасности и спокойствии принадлежащими им естественными правами и благодеяниями жизни; если же эти великие цели не достигнуты, народ вправе изменить форму правления и предпринять те необходимые меры, которые позволят добиться безопасности, благосостояния и счастья. Политическая организация учреждается как свободное объединение граждан; это — общественный договор, по которому весь народ штата несет ответственность перед каждым гражданином и каждый гражданин перед всем народом за то, чтобы во имя общего блага над всеми господствовало право. По этой причине обязанностью народа, принимающего Конституцию, устанавливающую форму правления, является создание справедливого порядка принятия законов, равно как и обеспечение беспристрастного толкования и добросовестного исполнения их; это необходимо для того, чтобы каждый человек всегда мог найти в них защиту.
В силу этого мы, народ штата Массачусетс, признавая с благодарностью милость Великого Устроителя вселенной за то, что Он по предначертанию Своему дал нам возможность осознанно и мирно, без обмана, насилия и заблуждений заключить с каждым основной, ясно сформулированный и торжественный договор и принять новую Конституцию о гражданском правлении для нас и будущих поколений; и, следуя преданно предначертаниям Его в столь важном свершении, одобряем, устанавливаем и принимаем нижеследующие Декларацию прав и Форму правления как Конституцию Республики Массачусетс».
Естественная свобода ничем не ограничивается: это свобода природного состояния независимо от того, понимается ли оно в духе Гоббса или Локка. В своем конечном изводе такая свобода ведет к анархии или войне всех против всех. Согласно же принципам федерализма, подлинная свобода — это федеральная свобода, то есть свобода действовать в согласии с основополагающим заветом (foedus), учредившим политическую систему.
Любая нормальная политическая система учреждается пактом, объединяющим ее граждан и имеющим договорную (заветную) природу, поскольку в его основе лежат общепризнанные моральные и легитимирующие истины, воплощающие принципы человеческой свободы и равенства. Поведение, не согласующееся с этими принципами, попирает договор и ведет к хаосу. Следовательно, оно должно предотвращаться и наказываться соответствующими правительственными институтами.
Обобщая, можно сказать, что федеральная свобода — это свобода, устанавливаемая специальным контрактом. Каждый такой контракт имеет собственное, самобытное наполнение. Так, для Джона Уинтропа подлинная свобода вытекала из Завета, посредством которого Господь продиктовал условия общественного соглашения, подлежащего принятию людьми. Джеймс Уилсон из Пенсильвании, один из авторов Конституции 1787 года, мог интерпретировать федеральную свободу как сугубо секулярный договор, учреждающий гражданское общество. Сегодня, когда Верховный суд США требует от федерального правительства и властей штатов следования стандартам, исходящим из американской Конституции, причем даже в тех случаях, когда их реализация влечет за собой серьезные ограничения индивидуального поведения, он делает это на том основании, что Конституция есть договор, который поддерживается всем народом Соединенных Штатов. Именно этот договор устанавливает федеральную свободу в рамках американской системы.
На протяжении всей человеческой истории федеральная свобода противостояла естественной свободе. Последняя превозносит «естественного человека», который не связан условностями цивилизации и является свободным от рождения. Мифология «дикого Запада» ассоциируется с естественной свободой и естественным человеком и внешне отвергает федеральную свободу, несмотря на то, что сама реальность освоения новых земель — посредством земледелия, рудного дела или организации образцовых поселений трезвенников — означала приход федеральной по сути свободы в царство первобытного варварства.
Признаки той же борьбы федеральной и естественной свободы можно усмотреть и на ранних стадиях американского модерна в столкновении пуританского мировоззрения с идеалом «благородного дикаря», предложенным Руссо. В начале XX века естественная свобода воплощалась в призыве «делать то, что естественно», а сегодня — «пустить все на самотек». Но естественного человека, попавшего на «дикий Запад», ограничивала суровая природа, с которой ему повседневно приходилось считаться. И поэтому на практике он был ограничен в проявлениях своей свободы в той же мере, что и граждане, связанные договором. Впрочем, когда люди в устоявшейся цивилизации пытаются вести себя, как естественный человек, — это совсем другое дело.
Федерализм как цель и как средство