Политика
Вскоре после того, как мир всколыхнуло известие о выходе Британии из ЕС, Мартин Вулф написал в журнале Financial Times, что Европейский союз — это «убежище, а не тюрьма». Он имел в виду, что «основная задача Евросоюза — сделать так, чтобы он работал (и это было очевидно) на благо подавляющего большинства своих граждан… Проблемы ЕС связаны не с его политическими структурами, а с его политикой. Он должен обеспечивать свою легитимность практическими достижениями, а не подрывом национальной автономии».
В этом абзаце один из главных европейских экономических обозревателей сформулировал, возможно, толком не отдавая себе отчета, центральное противоречие Европейского союза.
Чтобы быть точнее, сразу задумаемся о тех политических мерах, которые предлагает Вулф (наряду со многими другими видными экономистами), чтобы вывести Европу из постглобально-финансово-кризисного обвала и избежать сценария тяжелого греческого кризиса. И если вы убеждены, что достаточные политические меры — это сочетание фискальных стимулов и изменений макроэкономических правил внутри еврозоны с тем, чтобы они менее явно срабатывали главным образом в пользу самой крупной и самой богатой страны Союза (Германии), то, очевидно, вы в состоянии поставить следующий вопрос: почему этого не происходит?
Ответ на этот вопрос лежит не в абстрактной области идеологии «жесткой экономии», разработанной в конференц-залах Европейского центрального банка. Он не лежит в какой-то мнимой тевтонской привычке отдавать долг в любых обстоятельствах. Он кроется в простейшем институциональном факте: ЕС — это валютный, но не фискальный союз. Единственный способ, которым сегодня Европейский союз мог бы разумно воплотить в жизнь политическую программу Вулфа и многих других экономистов, — это превратить ЕС в фискальный союз. Но это потребовало бы радикального реформирования политической структуры Союза. Другими словами, именно политические структуры ЕС, в конечном счете, ответственны за ошибки экономической политики Европейского союза.
Но реальное противоречие лежит намного глубже. Совершенно верно, что Евросоюз, как и все политические системы, в конечном счете, должен обеспечивать легитимность политических решений путем практических достижений. Но он не может сделать этого, не реформировав политические структуры, которые пока не в состоянии систематически производить назревших политических действий. Однако изменить эти политические структуры невозможно без подрыва национальной автономии — а эта перспектива вряд ли получит поддержку у населения, поскольку такой шаг будет рассматриваться (и не без причин) как угроза демократии.
Ирония европейской интеграции состоит в том, что эти противоречия были очевидны изначально. Жан Монне и его последователи не были наивными мечтателями; они понимали, что европейский национализм никуда не денется, несмотря на уроки двух самых разрушительных мировых войн. Но в каком смысле европейская интеграция смогла выйти «за пределы национального государства», как гласит название классической книги Эрнеста Хааса?
Логика интеграции, которую Хаас назвал «неофункционализмом», имела в своей основе технократические представления о том, как будет происходить управление экономически взаимозависимыми государствами. Модель должна была работать следующим образом: европейская элита определяет политическую цель, которая преподносится европейской общественности как прогрессивный шаг в направлении экономической интеграции. Движение к цели порождает «сопутствующие эффекты», такие как осознанная необходимость следить за дальнейшими интеграционными шагами для того, чтобы достичь и закрепить обещанные экономические выгоды. Вместо прямых атак на национальный суверенитет можно было использовать призыв «идти дальше», т.е. следовать логике, которая уже была заложена предыдущими шагами, и подкрепить это конкретными экономическими стимулами, требующими непременно завершить то, что было начато.
В действительности все экономисты, которые следили за созданием валютного союза и евро, предупреждали о внутренней нестабильности этого большого и разношерстного союза, так и не ставшего фискальным. В 1997 году, до введения евро, Милтон Фридман предсказал, что новая валюта не выдержит и первого экономического кризиса еврозоны. Но с точки зрения архитекторов еврозоны, в этом и была вся суть новой политики: технократическая тактика свершившегося факта в одной области (валютный союз) будет подталкивать в направлении дальнейшего следования по пути интеграции (в сторону фискального союза), что в свою очередь приведет к политической интеграции. Образно говоря, идея поставить валютную телегу перед политической лошадью была не ошибкой, а сознательным шагом.
Более амбициозные неофункционалисты считали, что, с течением времени, увеличение интенсивности кросснациональных операций и «неизбежная» передача регулирующих полномочий наднациональным институтам будут способствовать рождению европейской идентичности, которая, в конце концов, вытеснит идентичность национальную. Но, как и бывает со всеми технократическими расчетами, эта передача полномочий никак не повлияла на идеологическую основу националистических настроений. Рождение новых идентичностей шло постепенно, неявно, через поступательное развитие разных институтов, таких как группы по интересам, отраслевые ассоциации и т.п. , созданных в отдельных странах, но по общеевропейскому образцу.
Технократический инкрементализм, экономическая рациональность, наднациональное управление, пользующееся преимуществами глобализованного мира, — все это должно было стать движущей силой европейской институциональной интеграции. А неофункционализм выглядел способом уклониться от политических решений в надежде, что они без каких-либо проблем будут приняты сами собой.
К сожалению, то, что когда-то казалось блестящей политической стратегией, сегодня стало ахиллесовой пятой Европы. Оглядываясь назад, можно только удивляться, как далеко Европа продвинулась по пути, намеченному неофункционализмом, прежде чем столкнулась с его ограничениями. Хотя отчетливый спад интеграционной динамики наметился уже давно. Провозглашенные в Торжественной декларации о Европейском союзе (1983) цели, состоящие в том, чтобы «сообща способствовать реальному продвижению к европейскому единству», основанному на социальной демократии, космополитизме и правах человека, звучат не столь привлекательно для нового поколения европейцев, которые считают, что Старый Свет сбился с траектории глобализации. Высокие экономические показатели могут скрыть институциональные неудачи — но на некоторое время, не навсегда.
Вспомним 1992 год, когда во Франции референдум по вопросу о ратификации Маастрихтского договора был одобрен 51,1% голосов, а в Дании дал отрицательный результат. Тогда Дании предоставили ряд послаблений: ни общей валюты, ни общей обороны, никакого общесоюзного гражданства — и попросили проголосовать снова. Оглядываясь назад, мы видим, что эти послабления создали печальный прецедент: создается «более тесный союз», но за исключением того, сего, пятого, десятого. Этот референдум также создал прецедент повторного голосования, когда референдумы давали результаты, неприемлемые для технократического плана. Это случилось в Ирландии в 2008 году с Амстердамским договором. В 2015 году — с отказом признавать результаты референдума в Греции, когда кредиторы направили в Афины еще более жесткие требования.
Наиболее значимые провалы связаны с хронической неспособностью Брюсселя бороться с приматом политики. Неофункционализм был элегантной идеей, но сегодня, в XXI веке, эта теория пятидесятилетней давности больше не описывает политические процессы. Почему иллюзионист не показывает свой трюк несколько раз подряд? Потому что вы начнете понимать, в чем его хитрость, даже вопреки собственному желанию. Спустя несколько поколений после шока двух мировых войн европейцы больше не хотят обманываться иллюзией интеграции. Они ищут четких и осознанных решений и хотят открыто обсуждать все их последствия.
И поэтому вероятнее всего «технократическое создание фактов на местах» теперь будет вызывать только недовольство и отторжение, когда элиты будут уверять, что следующий болезненный политический шаг на самом деле не политический, а якобы естественный и неизбежный результат того выбора, который они сами несколькими годами ранее сделали без достаточной общественной поддержки и одобрения. И это особенно возмущает тех, кто живет в «реально существующем» Евросоюзе, который (как и Советский Союз) не сумел построить общество солидарности и процветания.
Вместо этого европейская общественность видит, что Евросоюз выгоден разве что ведущим инвестиционным банкам (Центральный Лондон — это самое богатое место в Европе) и брюссельским бюрократам (Брюссель занял третье место по уровню богатства), а для всех остальных это политически индифферентный разработчик норм и правил. Мы наблюдаем, как динамика неофункционализма сделала зигзаг: ужесточение наднационального регулирования не способствует политической отзывчивости и интеграции.
На первый взгляд все это не слишком похоже на историю Советского Союза, однако между ним и Евросоюзом есть фундаментальное сходство, не сулящее для Европы ничего хорошего. Просто взглянув на факты, можно увидеть, что и ЕС, и Советский Союз были построены на телеологическом подходе к истории, который постулирует наличие единственно возможной конечной точки, в сторону которой должны стремиться время и события, и игнорирует то, как на самом деле живут и думают люди.
В случае с Советским Союзом речь шла о неизбежной «диктатуре пролетариата» и «дружбе народов». Сегодня это кажется смешным, но СССР должен был стать воплощением по-настоящему современной политической организации, что подтвердил такой консервативный авторитет, как Сэмюэл Хантингтон. Предполагалось, что после революции 1917 года последующих революций уже не будет. Утопические настроения были навсегда увековечены в официальной идеологии, которая упразднила частную собственность, рынок и создала «нового советского человека».
Когда эти нарративы утратили внятность (в 1921 году, затем в преддверии Второй мировой войны и в период экономического застоя 1970-х годов), поначалу действия партии были прагматичны, однако вскоре она стала принимать меры, начиная от пропаганды и заканчивая сталинским террором, чтобы их реанимировать. То, что было лучезарным мифом, постепенно превратилось в отравляющую ложь или по крайней мере в бесконечное лицемерие. К концу брежневской эпохи историческая телеология утратила всякое правдоподобие, и практически все жители Москвы начала 1980-х чувствовали, что стрелка истории указывает в совершенно ином направлении, противоположном тому, которое чертила официальная идеология. Даже самые закоренелые аппаратчики того времени, а также последующие администрации Черненко и Андропова в глубине души понимали, что все это ложь.
Когда идеология потерпела поражение, осталась лишь застойная, косная бюрократия, цинично извлекавшая свою выгоду из неэффективной экономики. Государство может какое-то время существовать в условиях такого рода цинизма, но не вечно. В такой момент историческая, героическая идеология становится скорее помехой, а не стимулом, постоянно напоминая о неспособности режима выполнить собственные обещания. Вот почему правитель «Скотного двора» старый хряк Наполеон из романа Джорджа Оруэлла добавил к лозунгу «все животные равны» приписку, что «некоторые животные равны более, чем другие». Его железное правило было бы еще более непререкаемым, если бы он просто подменил фермерское самодержавие своим собственным и не ставил первую часть своего манифеста во главу угла.
Но все дело в том, что в политике нет ничего неизбежного. Притворяться, что это не так, — верная дорога к репрессиям или, в случае с Евросоюзом, к ответной реакции популизма. Неудивительно, что многие сторонники Брекзита посчитали конфликт между элитой и народом непримиримым (непримиримость — самая характерная отличительная черта популизма). В конце концов, телеология больше похожа на религию, чем на систему политических ценностей, а Европа XXI века — это не то место, где любая религия может надолго сплотить людей. (Не менее интересен вопрос о том, насколько это применимо к обескровленной телеологии Соединенных Штатов, но это уже другой разговор.)