Законодательство Европейского союза и национальные компенсационные схемы в европейских странах
Итальянское и испанское законодательство представляют хорошие примеры того, как страны, задетые терроризмом, формируют сети социальной солидарности с его жертвами. Как отмечалось ранее, Европейская конвенция о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений представляет качественную основу для совершенствования местного законодательства. Не фокусируясь на террористических преступлениях напрямую, этот документ тем не менее помогает отдельным государствам консолидировать в своих законах принципы компенсации людям, пострадавшим от террора. Возможно, одной из главных инноваций, представленных этой Конвенцией, стало признание субсидиарной ответственности государства за подобные выплаты. Она дополнила собой признаваемое большинством национальных законов право жертвы требовать возмещения от злоумышленников.
Эффективная реализация этого права не всегда оказывается легким делом. Доступ к правосудию на местном уровне нередко остается сложным, а судебная процедура во многих странах слишком затянута и дорогостояща. Во многих случаях личность ответчика невозможно установить или же ответчик не может (не желает) выделить жертве финансовую компенсацию. Согласно же Европейской конвенции о возмещении, государства, ее подписавшие, принимают на себя обязательство вносить вклад в возмещение ущерба жертвам умышленных преступлений, «когда компенсацию невозможно в полной мере обеспечить из иных источников». Это означает, что жертва, в принципе, должна получать причитающееся даже там, где преступник не привлечен к ответственности или не располагает средствами для возмещения. К несчастью, законодательная и правовая процедура некоторых европейских государств по-прежнему страдает от несоответствия норм Конвенции реальной практике.
Если говорить о политике на уровне Европейского союза в целом, то директива Совета ЕС 2004/80/EC предусматривает, что «жертвы совершенных в Европейском союзе преступлений должны получать справедливую и достойную компенсацию за ущерб, который был им причинен, независимо от того, где именно в пределах ЕС было совершено преступление» (пункт 6). С этой целью, говорится в директиве, «все государства-члены должны позаботиться о том, чтобы у них имелись схемы компенсации жертвам насильственных преступлений, совершенных на их территории, которые гарантировали бы жертвам справедливую и достойную компенсацию» (пункт 12). Директива также требует доступности компенсации вне зависимости от того, в какой стране ЕС жертва пострадала от преступления; с этой целью государства-члены обязываются разработать «систему сотрудничества между национальными властями, облегчающую возмещение ущерба в тех случаях, когда преступление было совершено не в той стране, где проживает жертва» (пункт 11). В подобных случаях заявление на возмещение подается жертвой по месту совершения преступления.
Вслед за принятием Европейской конвенцией положения о возмещении вреда и в ответ на профильную директиву Совета ЕС многие европейские страны приняли местное законодательство, регулирующее компенсации жертвам насильственных преступлений. Хотя эти схемы могут отличаться от ad hocстатутов, принимаемых специально для реагирования на террористические атаки, они остаются вполне показательными в плане европейской политики компенсаций, выплачиваемых определенным категориям жертв. Чешская Республика, например, оказывает финансовое содействие только тем жертвам преступлений, которые являются «чешскими гражданами или лицами без гражданства, имеющими разрешение на долгосрочное проживание в Чешской Республике». Если жертва является иностранцем, то ущерб ей возмещается только при наличии ранее заключенных международных соглашений. Аналогичным образом в Германии, согласно немецкому закону «О компенсации жертвам насильственных преступлений», подавать заявление на возмещение могут только «немецкие граждане и иностранцы, постоянно проживающие в Германии на законных основаниях». Гости и туристы в случае серьезного увечья могут рассчитывать только на разовое пособие. Примечательно, что термин «насильственное преступление» включает в себя «атаки с использованием средств, представляющих опасность для общества», например бомбовые атаки. Поэтому жертвы терроризма получают возмещение именно по этому закону.
В Бельгии закон «О финансовой помощи жертвам умышленных актов насилия» вообще не упоминает слово «компенсация». Полагающееся жертвам возмещение рассматривается как «помощь», выделяемая государством из тех соображений, что общество должно проявлять солидарность с жертвами. Кроме того, бельгийское законодательство предусматривает только финансовую, но не психологическую или медицинскую, помощь. Максимальные суммы, на которые могут рассчитывать жертвы, составляют 15 тысяч евро в случае «экстренной помощи» и 62 тысячи евро в случае «основной помощи». Для того, чтобы жертва или члены ее семьи могли обратиться за «основной помощью» в случае насильственного преступления, закон предписывает дождаться результатов либо полицейского расследования, либо судебного разбирательства. Это не может не вызывать сожаления, поскольку подобные процедуры занимают продолжительное время. Кроме того, в тех случаях, когда исполнитель атаки установлен, вначале необходимо попытаться добиться возмещения непосредственно от него.
Франция в 1990 году учредила систему компенсации жертвам, основанную на национальной солидарности и работающую на принципе полного возмещения ущерба, понесенного личностью в ходе атаки на нее. Возмещение жертвам терроризма, однако, в эту общую систему не попало: оно осуществляется через специально созданный фонд («Fond de Garantie des Victims des Acts de Terrorisme et d’autres Infractions»). Им управляет административный совет, включающий представителей ряда министерств; людей, занимающихся проблемами жертв терроризма; представителей страховой отрасли и специального представителя правительства. Фонд может выступать активной стороной в судебных процессах и требовать возмещения нанесенного ущерба от преступника. Что касается гражданства потенциальных аппликантов, то ими могут быть только французские граждане, граждане Европейского союза или иных стран, подписавших с Францией соответствующие соглашения.
В отличие от большинства европейских стран, компенсационное законодательство Нидерландов не дискриминирует иностранцев в тех случаях, когда теракт произошел на территории страны. Жертвы или их ближайшие родственники могут обращаться в «Фонд компенсации жертвам насильственных преступлений» («Besluit schadefonds geweldsmisdrijven»). Наконец, Португалия, реализуя директиву Совета ЕС, также разработала государственную схему возмещения ущерба жертвам насильственных преступлений, совершенных либо на португальской территории, либо за границей. Схема реализуется в тех случаях, когда «пострадавшей стороной выступает португальский гражданин, который не имеет права на компенсацию со стороны того государства, на территории которого он пострадал».
Несмотря на четкие указания Совета ЕС, некоторые европейские страны до сих пор не внедрили собственных схем, предназначенных для жертв насильственных преступлений или терроризма. В частности, Греция, несмотря на богатую террористическую историю, не имеет подобной схемы, ограничиваясь положениями своего Гражданского кодекса, предусматривающего компенсацию жертвам в случае «незаконных действий или халатности, допущенных муниципалитетами, общинами, другими публичными органами в процессе реализации возложенных на них публичных полномочий» (статья 105). Иначе говоря, помимо случаев очевидных оплошностей и упущений со стороны власти, греческое государство вообще не предусматривает возмещения гражданам ущерба, нанесенного третьей стороной.
Рассматриваемая в целом практика многих европейских государств поддерживает норму о возмещении ущерба жертвам насильственных преступлений, даже если речь не идет непосредственно о терроризме. Многие страны, например Великобритания и Франция, руководствуются структурным подходом к компенсации; в них действуют специально учрежденные общенациональные организации, помогающие государству реализовать требования закона. В других странах, подобных Испании или Италии, действующее по принципу ad hoc законодательство защищает людей, пострадавших от определенных категорий преступлений, таких, как терроризм или иные проявления организованной преступности. В основном государственные институты признают за собой обязанность гарантировать жертвам серьезных преступлений то или иное возмещение вреда, в особенности в тех случаях, когда получение компенсации от самого ответчика невозможно. Таким образом, даже несмотря на отсутствие безоговорочного признания права жертв требовать возмещения от государства, национальное законодательство европейских стран признает, что люди, пострадавшие от подобных актов, не должны оставаться ни с чем. Тот факт, что даже те страны, которые, как Италия, не ратифицировали Европейскую конвенцию о компенсациях, разрабатывают и внедряют собственные схемы возмещения, свидетельствует: они готовы действовать в этой сфере без всякого внешнего договорного принуждения.
О праве жертв террористических актов на возмещение ущерба