Отсутствие официальных норм координации деятельности между органами местного самоуправления и избыточность регулирования способствуют активному развитию неформальных связей в среде чиновников. Во многих случаях теневое управление является безальтернативным способом решения хозяйственных вопросов на местах, выяснила в ходе исследования преподаватель департамента государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Ольга Моляренко.
В последние десятилетия ученые активно исследуют неформальную экономику. Изначально считалось, что теневая экономика – удел развивающихся государств и стран с переходной экономикой. Позже это явление было признано повсеместно существующим.
Есть ряд причин, которые способствуют развитию неформальной экономики: недостаток рабочих мест в официальном секторе, стремление сократить финансовые и временные издержки, повысить мобильность бизнеса и т.д. Институциональный подход (рассмотрение неформальной экономики как неформальных норм, правил поведения, наряду с формальными, регулирующими экономическую, управленческую деятельность) позволил изучать теневые компоненты вполне официальных сфер.
Исследования экономики советского периода демонстрировали неизбежность неформальных механизмов управления в условиях плановой, распределительной экономики. В России в последние годы уделялось много внимания кампаниям по борьбе с коррупцией. Тем не менее, теневая сторона остается реальностью госуправления.
Исследование Ольги Моляренко показывает, почему это происходит. Во многих случаях неформальное управление остается единственным способом решения вопросов, как минимум, на муниципальном уровне. Речь идет не о коррупции в чистом виде как средстве обогащения и достижения персональной выгоды, а об использовании личных связей и игнорировании законодательных и бюрократических требований в повседневной управленческой деятельности для удовлетворения потребностей местных жителей, решения насущных муниципальных проблем.
В ходе реализации исследовательского проекта с участием Фонда поддержки социальных исследований «Хамовники» в течение нескольких лет проводились интервью с государственными и муниципальными служащими, сотрудниками государственных внебюджетных фондов и работниками профильных предприятий моногородов. Результаты исследования были представлены на семинаре в НИУ ВШЭ.
Белые схемы – риски для муниципальных бюджетов
Один из аспектов исследования показал, почему муниципалитеты порой «закрывают глаза» на функционирование теневого бизнеса на своих территориях. Региональным управлениям УФНС сложно следить за хозяйствующими субъектами, поэтому они рассчитывают на информационный обмен с муниципалитетами. Однако, как рассказал руководитель УФНС одного из регионов Сибири, налоги часто заменяются спонсорской помощью. «Бизнесу легче починить крышу для муниципалитетов подешевле, чем раскрывать сведения о финансовом состоянии перед налоговой. По нашим оценкам, если бы, скажем, НДФЛ собирался эффективно, это бы как минимум в два раза увеличило бюджеты муниципальных образований», – прокомментировал респондент.
Между тем, реальность расставляет акценты по-другому. Если органы местного самоуправления укажут на предприятие, работающее по нелегальной финансовой схеме, оно либо прекратит свое существование, либо перейдет на «белую» схему. Второй вариант действительно приведет к повышению доходов местного бюджета, но на краткосрочный период. Как показывает практика, уже в следующем бюджетном году объем региональных трансфертов будет снижен на соответствующую величину. А муниципалитеты, как пояснила Ольга Моляренко, будут вынуждены бороться за жизнеспособность еще большего количества компаний на своей территории.
Поэтому на практике муниципальные чиновники не всегда стремятся к легализации теневого бизнеса. Бизнес за это, в свою очередь, оказывает финансовую и другую ресурсную помощь муниципалитету. Из таких источников могут, например, оперативно закрываться локальные проблемы в сфере ЖКХ и трудоустройства.
Социальная ответственность базируется на личных связях
Принято считать, что российский бизнес пока недостаточно активен в проявлении социальной ответственности. Между тем в регионах функционирует особая теневая форма социальной ответственности, которая держится на личных связях. Компании неформально благоустраивают городское пространство, занимаются вывозом мусора, помогают муниципалитетам в строительстве социальных объектов в обмен на то, что в случае возникновения затруднений местные власти пойдут им навстречу, рассказала Моляренко.
В практике моногородов присутствует тесное сотрудничество местных властей и главного профильного предприятия. Один из респондентов рассказал о том, что в 1990-е у администрации города и руководства местной АЭС были постоянные конфликты, из-за чего страдали обе стороны. «Поэтому было принято осознанное решение «влезать» в местное самоуправление. Сейчас глава городского округа – бывший атомщик», – отметил он. Как результат – в настоящее время АЭС неформально развивает в городе спорт, поддерживает медицинское обслуживание, систему общественного транспорта и помогает в городском благоустройстве.
Еще один аспект, который касается темы личных связей в работе чиновников, – информационный обмен между муниципальными и госорганами. Законодательство содержит как пробелы, так и излишнее регулирование отдельных аспектов этого процесса. На муниципальном уровне функционируют как собственно органы местного самоуправления, так и территориальные отделы федеральных и региональных органов власти. Комплексное описание механизмов взаимодействия и координации деятельности между всеми этими структурами отсутствует, что зачастую приводит к несбалансированному развитию территории.
В итоге чиновники, ориентированные на повышение уровня жизни в области, вынуждены использовать неформальные каналы. Случается и такое, что функции одних органов неформально замещают другие. Например, в одном из муниципалитетов, где сократили участковых, проблемы с правопорядком по договоренности с муниципальными служащими решают пограничники.
Ольга Моляренко пришла к выводу, что теневое, или неформальное, государственное и муниципальное управление позволяет нивелировать недостатки формального – немобильность бюджета, взаимную информационную закрытость ведомств, нескординированность деятельности различных органов власти на территории.
«Основная задача в такой ситуации состоит не в том, чтобы любыми средствами ликвидировать неформальную компоненту. В каждом случае мы должны обратить внимание на причины её существования и дать государственным и муниципальным служащим работающие официальные способы решения проблем», – пояснила автор исследования.
Конечно, есть ряд весьма глубоких и трудноразрешимых, особенно в текущих условиях, проблем вроде дефицитности местных бюджетов. «Но мы наблюдали и существенное количество формально безвыходных для органов местного самоуправления ситуаций, которые ликвидируются минимальными поправками федерального законодательства», – резюмировала Ольга Моляренко.