Европейский союз обязан своим существованием политическим элитам, которые могут рассчитывать на политическое согласие более или менее индифферентного населения, по крайней мере, пока население считает, что Евросоюз отвечает его интересам, принимая во внимание все обстоятельства. Евросоюз получает легитимацию в глазах граждан благодаря результатам своей деятельности, а не благодаря тому, что он исполняет их политическую волю. Подобное состояние дел объясняется не только историей происхождения Союза, но и особенностями правового устройства этого уникального образования. Европейский центральный банк, Европейская комиссия, Суд Европейского союза прочно вошли в повседневную жизнь европейцев за последние десятилетия, несмотря на то что эти институты меньше всего поддаются демократическому контролю. Более того, Европейский совет, который взял на себя инициативу во время текущего кризиса, сформирован из глав правительств, роль которых, по мнению граждан, состоит в том, чтобы представлять национальные интересы каждой страны в далеком Брюсселе. И, наконец, предполагалось, что по крайней мере Европейский парламент будет способствовать взаимодействию между политической жизнью отдельных стран и происходящим там противоборством политических взглядов и теми, кто принимает важные решения в Брюсселе; но и этого взаимодействия, как правило, не происходит.
Таким образом, в данный момент на общеевропейском уровне все еще существует пропасть между мнением и волеизъявлением граждан, с одной стороны, и политическими мерами, предпринимаемыми для решения проблем — с другой. Это также объясняет и то, почему обычные граждане не имеют ясного представления о концепции Европейского союза и о его будущем. В основном, только профессиональные политики, экономические элиты и ученые, занимающиеся соответствующими вопросами, достаточно хорошо информированы и имеют четкую позицию по этим вопросам; даже для участвующих в общественной жизни и в обсуждении острых проблем интеллектуалов эти вопросы не имеют большого значения [1]. Образ мыслей, выражающий скептическое отношение к Евросоюзу, — вот что объединяет европейцев сегодня; этот образ мыслей получил широкое распространение во всех странах — членах Евросоюза во время кризиса, хотя в каждой стране есть на то свои, различные и, зачастую, противоположные причины. Эта тенденция важна, и политическим элитам, возможно, следует принять ее во внимание, но растущее неприятие идеи Евросоюза в действительности не играет решающей роли для текущего курса европейской политики, который довольно сильно дистанцирован от политической ситуации в отдельных странах. Текущий курс антикризисного управления продвигается и осуществляется прежде всего многочисленным крылом прагматичных политиков, которые придерживаются принципа постепенности осуществления реформ, но которым не достает ясности в отношении перспектив. Они ориентируются на принцип «Больше Европы» (More Europe), стремясь избежать гораздо более драматичного и, вероятно, более дорогостоящего развития событий — отказа от евро.
Прежде всего, сосредоточившись на десятилетнем плане экономических реформ, который разработали в Евросоюзе («На пути к более эффективному экономическому и монетарному союзу» — “Towards Genuine Economic and Monetary Union”), я попытаюсь объяснить суть технократической дилеммы, которая осложнила реализацию этого проекта (1). Во второй части я представлю альтернативную модель установления наднациональной демократии в Европе и те препятствия, которые нам предстоит преодолеть на этом пути (2). Основное препятствие — это недостаток солидарности; прояснению этого сложного, несомненно, политического понятия посвящена третья, философская часть (3).
I
Европейская комиссия, государство-председатель Совета Европейского союза, Европейский центральный банк — «институты», как говорят в Брюсселе, — меньше всего подвержены давлению в связи с вопросами легитимации, потому что они в большой мере отдалены от публичных сфер отдельных стран. Так что эти вопросы были оставлены на их усмотрение до декабря 2012 года, когда появился первый документ, в котором был подробно разработан план среднесрочных и долгосрочных реформ, которые представляют собой нечто большее, чем сегодняшняя, в большей или меньшей степени запоздалая реакция на симптомы кризиса [2]. Такая более широкая временная перспектива позволяет не ограничиваться рассмотрением причин того, что в 2010 году совпали глобальный банковский кризис, чрезмерная задолженность европейских стран и недостаточность капитала банков, рефинансирующих друг друга. Этот важный, как его называют, «Проект» (Blueprint), потребность в котором ощущалась очень давно, привлек внимание к долгосрочным факторам, обусловленным самой структурой валютного союза.
Экономический и валютный союз формировался в течение 90-х в соответствии с ордолиберальными идеями Пакта о стабильности и росте. Валютный союз был задуман как опора экономического устройства, которая стимулирует свободную конкуренцию между участниками рынка на международном уровне и организована в соответствии с общими правилами, связывающими все страны-участницы [3]. Даже при отсутствии возможности обесценивать национальные валюты (такой функции у валютного союза в принципе нет), различия в конкурентоспособности национальных экономик предполагались независимо от согласия стран. Но представление, что переход к неограниченной конкуренции в соответствии с законами рынка приведет к одинаковой стоимости труда и одинаковому уровню процветания и таким образом позволит избежать необходимости в совместном принятии решений по вопросам финансовой, экономической и социальной политики, оказалось ошибочным. Так как оптимальные условия для введения единой валюты в еврозоне не выполняются, структурный дисбаланс между национальными экономиками, который существовал с самого начала, увеличился; и этот дисбаланс будет продолжать расти до тех пор, пока реализуемые в Евросоюзе политические решения будут основываться на том принципе, что каждая страна-участник принимает независимые решения по отдельным вопросам, не учитывая мнения других участников, другими словами — рассматривает любую проблему исключительно с позиции отдельного государства [4]. Не считая некоторых уступок, до сих пор правительство Германии неизменно придерживалось этой догмы.
Заслуга Еврокомиссии и государства-председателя Совета Европейского союза в том, что они называют действительной причиной кризиса неправильную организацию валютного союза, который все еще придерживается понимания союза как альянса суверенных государств (как “Herren der Verträge”). В соответствии с упомянутым выше планом реформ, так называемым «Проектом», должны быть реализованы три важные, хотя и недостаточно четко сформулированные цели: во-первых, необходимо наладить процесс совместного принятия политических решений на уровне ЕС по «объединенным руководящим принципам» координации фискальной, бюджетной и экономической политики отдельных государств [5]. Это приведет к тому, что для проведения конкретной экономической политики стране-участнику потребуется согласие остальных членов, а это поможет предотвратить проведение такой экономической политики, которая может негативно повлиять на экономику другой страны. Далее, бюджет ЕС, основанный на праве взимания налогов Европейской финансовой администрацией, столкнулся с необходимостью стимулирующих программ, разработанных специально для конкретной страны. Это даст зеленый свет селективным государственным инвестициям, благодаря чему структурный дисбаланс внутри валютного союза может быть преодолен. В итоге предполагается, что долговые обязательства в евро и долговые фонды будут способствовать частичной коллективизации государственного долга. Это освободило бы Европейский центральный банк от выполнения задачи по предупреждению спекуляций, направленных против отдельных стран в Еврозоне, которую он сейчас осуществляет негласно.
Эти цели могут быть достигнуты только в том случае, если будут приняты трансферные платежи между странами, что будет иметь соответствующий эффект транснационального перераспределения. С точки зрения легитимации, которая необходима по Конституции, валютный союз необходимо будет преобразовать в реальный политический союз. В докладе Европейской комиссии, как и следовало ожидать, предлагается использовать для этой цели Европарламент и делается аккуратное утверждение о том, что более тесное «межпарламентское сотрудничество как таковое… не обеспечивает демократическую легитимацию решений ЕС» [6]. С другой стороны, Еврокомиссия принимает во внимание сомнения глав государств и твердо придерживается принципа, что законные основания Лиссабонского договора исчерпаны и что благодаря этому было положено начало передаче полномочий с национального на общеевропейский уровень, которая происходит довольно постепенно и незаметно [7].
Очевидно, цель Еврокомиссии — как можно дольше откладывать пересмотр договоров. Еврокомиссия согласовывает увеличение распространения приоритетов возможностей управления в краткосрочной и долгосрочной перспективе с расширением основ легитимации. Таким образом, грядущий этап демократизации представляется как свет в конце туннеля. Наднациональная демократия на бумаге остается заявленной целью на долгосрочный период. Но «откладывать» достижение демократии опасно. Если экономические ограничения, налагаемые рынком, удачно согласуются с подвижностью свободно парящей европейской технократии, немедленно возникает риск того, что постепенный процесс унификации, который планируется провести для людей, но непри участии людей, постепенно совсем остановится, еще до того, как будет достигнута поставленная цель — сбалансированность между исполнительной и законодательной ветвями власти. Отделенным от установленного демократией закона и не имеющим обратной связи с динамичной политической публичной сферой и гражданским обществом, политическим деятелям не хватает движущей силы, чтобы сдерживать и перенаправлять в совместимые с общественным интересом русла ориентированные на прибыль импульсы, исходящие от представителей инвестиционного капитала. Сегодня мы наблюдаем, как власти все больше и больше склоняются к неолиберальной политике. Без демократических основ у технократии не будет мотивации придавать соответствующее значение требованиям электората относительно распределения собственности доходов, гарантии статуса, коммунальных услуг, коллективных благ, если они противоречат системным требованиям конкуренции и экономического роста [8].
Подведем итоги: мы вынуждены сделать выбор между экономическими мерами, направленными на сохранение зоны евро, и политическими мерами, направленными на достижение большей интеграции. Меры, которые необходимо принять для достижения этих целей, крайне непопулярны и наталкиваются на спонтанное сопротивление. План Еврокомиссии отражает намерение совместить достижение экономических и политических целей в технократической манере, то есть без участия людей. В таком подходе кроется опасность увеличения разрыва между компетенциями, отвечающими за установление консолидации, и необходимостью легитимировать увеличивающиеся властные полномочия демократическим образом. Под воздействием этой технократической силы Европейский союз приблизится к сомнительному идеалу приспособленной к рынку демократии, которая будет даже еще более беззащитной перед императивами рынка, потому что лишится такого сдерживающего элемента, как всегда находящееся на страже своих интересов гражданское общество. Напротив, те возможности регулирования, которых недостает сейчас, хотя они необходимы для нормального функционирования валютного союза, могут и должны быть реализованы, но только в рамках демократического политического сообщества равноправных государств.
Хабермас традиционно крут и масштабен.
Продолжение здесь