Использование рестриктивных мер экономического характера в качестве средства давления одного государства на другое с целью вынудить его правительство пойти на уступки и внести коррективы в свою политику известно еще со времен «мегарской псефисмы», когда в 432 г. до н. э. афинский стратег Перикл наложил запрет на торговлю с Мегарой, что стало одним из поводов к началу Пелопонесской войны1. С тех пор такие ограничения время от времени применялись разными странами для достижения тех или иных внешнеполитических целей. В ХХ в. их использование в международных отношениях стало обыденным делом. Появились многосторонние механизмы применения санкций, связанные с деятельностью крупных международных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций.
В системе международного права санкции являются одной из наиболее распространенных форм ответственности государств, которая наступает в результате нарушения ими общепризнанных норм, имеющих важное занчение для мирового сообщества. Санкции могут затрагивать различные стороны международной деятельности государства — от дипломатической (сокращение персонала посольств, отзыв посла, ограничение передвижений и.т.д.) до культурной (прекращение обменов, отказ в допуске на престижные мероприятия, например, на Олимпийские игры и др.). В отличие от дипломатических или политических методов воздействия, нацеленных прежде всего на снижение легитимности или авторитета страны-нарушительницы, экономические санкции призваны побудить ее отказаться от приведших к их наложению действий посредством нанесения ей материального ущерба. По своему содержанию экономические санкции, как считают американские эксперты Е. Хафбауэр, Дж. Шотт и К. Эллиотт, представляют собой «преднамеренный, инициированный государством разрыв или угрозу разрыва нормальных торгово-финансовьгх отношений»2.
Эпохой «расцвета» экономических санкций стало последнее десятилетие XX в. После окончания «холодной войны» в условиях информационной революции, резкого ускорения процессов глобализации и углубления взаимозависимости национальных хозяйственных комплексов значение «экономической дипломатии» существенно возросло. Не случайно, что из 14 случаев применения экономических санкций ООН 12 приходятся на период после 1990 г. Еще более рельефно данная тенденция проявилась во внешней политике Соединенных Штатов Америки, которые, оставшись после распада СССР единственной «сверхдержавой», использовали санкции в качестве одного из инструментов в формировании благоприятного для себя мирового порядка. По данным Национальной ассоциации промышленников, только в течение первого срока президентства Уильяма Клинтона в 1993—1996 гг. Вашингтон более 60 раз прибегал к санкциям3. В начале XXI американские санкции распространялись на 75 стран, население которых составляет 52% человечества4.
1
Современное международное право допускает использование экономических санкций межгосударственными организациями — всемирными, как ООН, и региональными, такими как Организация американских государств, Организация африканского единства и др., — а также группами стран и отдельными государствами. Однако, несмотря на широкое употребление понятия «экономические санкции», международные документы не содержат сколько-нибудь четкого его определения, ограничиваясь, как правило, простым перечислением конкретных мер. Так, в Уставе ООН термины «санкции» или «эмбарго» вообще не упоминаются, хотя ст. 41 предусматривает возможность применения против государства-нарушителя «принудительных действий», которые включают «полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений»5. В общем спектре средств принуждения, которые используются в случае возникновения конфликтной ситуации в межгосударственных отношениях, начиная от простой вербальной ноты и заканчивая применением вооруженной силы, экономические санкции располагаются ближе к последнему, уступая место только блокаде.
На уровне мирового сообщества полномочиями введения санкций облечен Совет Безопасности (СБ) ООН, который в ходе своей почти шестидесятилетней деятельности разработал и апробировал различные методы и формы реагирования и воздействия на происходящие в мире события. Однако опыт применения им экономических санкций крайне ограничен. Предшественница ООН — Лига наций — только один раз, в связи с агрессией Италии против Абиссинии в 1935—1936 гг., создала Координационный комитет, ограничивший свою деятельность общими рекомендациями о принятии экономических принудительных мер в отношении агрессора6. За первые 45 лет существования ООН в силу специфических условий «холодной войны» Совет вводил их всего два раза — против Южной Родезии в 1966—1979 гг. и ЮАР в 1977—1994 гг. В обоих случаях их использование было признано успешным: в первом — они способствовали падению расистского правительства и провозглашению независимости Зимбабве, а во втором — ликвидации режима апартеида. Собственно в 1990-е гг. происходило формирование механизма использования экономических санкций СБ ООН.
«Новая эра» в истории применения многосторонних экономических санкций была открыта Резолюцией 661, принятой Советом Безопасности в рекордно короткие сроки — через четыре дня после того, как 2 августа 1990 г. Ирак ввел свои войска в Кувейт, совершив тем самым прямой акт агрессии. В последующие годы СБ ООН еще 11 раз прибегал к санкциям. Для их наложения, изменения или снятия он в каждом конкретном случае принимал отдельные резолюции, а для контроля за их осуществлением назначал из представителей входящих в него государств вспомогательные органы, например, Совет управляющих Компенсационной комиссии, Специальную комиссию по ирако-кувейтским отношениям и Комитеты по санкциям применительно к Югославии, Сомали, Ливии, Таити, Афганистану и другим нарушителям. В общей сложности с 1990-по 2003 гг. комитеты по санкциям провели 717 заседаний7.
Из всех установленных Советом Безопасности ООН режимов наиболее широкими, жесткими и последовательными были экономические санкции, наложенные на Ирак. С августа 1990 по июнь 2003 гг. СБ принял 24 резолюции, касавшиеся этой страны. Поскольку в случае с Ираком имел место акт прямой агрессии, которая считается особо тяжким международным преступлением, спешно собравшийся по инициативе администрации Буша-старшего СБ ООН 6 мая 1990 г. одобрил резолюцию, осуждавшую Ирак за агрессию и требовавшую от него безоговорочного вывода его войск из Кувейта. В поддержку своих требований Совет ввел эмбарго на продажу оружия Багдаду, наложил запрет на поставки ему всех товаров за исключением продовольствия и медикаментов и разрешил в целях предотвращения нелегального экспорта им нефти блокировать иракские порты8. Не дожидаясь эффекта от экономических санкций, США добились принятия еще одной резолюции, которая дала возглавлявшейся ими многонациональной коалиции карт-бланш на проведение военной операции «Буря в пустыне». Весной 1991 г. она завершилась изгнанием иракских оккупантов из Кувейта и новой резолюцией Совета Безопасности, сохранявшей все санкции против Ирака. Лишь осенью они были несколько ослаблены, когда эта cтрана получила разрешение продать ему некоторое количество нефти для закупки продовольствия.
В результате действия коллективных экономических санкций зависимый от поставок извне Ирак оказался на грани гуманитарной катастрофы9. Многие государства требовали от Совета Безопасности ООН их смягчения, но американский и британский представители в течение трех с половиной лет упорно блокировали все попытки внести изменения в режим санкций против Ирака, настаивая на согласии его правительства допустить инспекторов Специальной комиссии ООН и Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) к ядерным объектам страны. Только в апреле 1995 г. Совет Безопасности принял Резолюцию 986, которая в обмен на согласие Ирака на такие инспекции разрешала ему каждые три месяца продавать нефть на 1 млрд долл. и на вырученные деньги закупать продовольствие и медикаменты10. После долгих колебаний Багдад 20 мая 1996 г. подписал соответствующее соглашение с ООН. Но администрация Клинтона внезапно объявила, что отвергает ею же предложенные условия договора. Взрыв негодования в ООН заставил ее отступить. Тем не менее, сославшись на концентрацию иракских войск вблизи курдских районов, США и Великобритания добились продления режима санкций, однако должны были согласиться с сохранением схемы «нефть в обмен на продовольствие».
В ноябре 1996 г. Ирак получил право на продажу нефти на 2 млрд долл. по схеме «нефть в обмен на продовольствие». В начале 1998 г. Совет Безопасности поднял планку до 5,2 млрд долл. и был готов пойти и дальше по пути ослабления санкций11, если бы не противодействие Саддама Хусейна международному мониторингу иракских ядерных объектов. Действия Багдада позволили США блокировать возможные изменения и дали Вашингтону повод в декабре 1998 г. нанести бомбовые удары по ядерным объектам на территории Ирака. Программа «нефть в обмен на продовольствие» продолжалась, хотя с приходом в начале 2001 г. к власти республиканской администрации во главе с Джорджем Бушем-младшим позиция США в отношении Ирака еще более ужесточилась. Вашингтон наложил запрет на передачу Ираку вакцины для лечения детского гепатита и дифтерии под тем предлогом, что иракское правительство может использовать содержащиеся в них бактерии для производства биологического оружия12. Дебаты о вакцине обострили отношения между членами Совета Безопасности, и через несколько месяцев США сняли запрет.
После событий 11 сентября 2001 г. Соединенные Штаты вынуждены были обратиться к СБ ООН, от которого они легко получили необходимую поддержку в виде двух резолюций. С развертыванием «войны с международным терроризмом» администрация Буша быстро перешла от требований дальнейшего ужесточения коллективных экономических санкций против Ирака к выработке силового варианта решения «иракской проблемы». В пресловутой «оси зла» Ирак изначально оказался «самым слабым звеном». Задача свержения режима Саддама Хусейна оформилась в американском обществе как общенациональный консенсус, как логическое завершение операции «Буря в пустыне». Затяжные диспуты в Совете Безопасности на фоне усилий Белого дома доказать срочную необходимость военных действий против Ирака вызвали рост неприязни к ООН в общественном мнении США. 2 октября 2002 г. Конгресс принял резолюцию, разрешавшую администрации использовать силу против Ирака без предварительного одобрения ООН.
Военную операцию сдерживало отсутствие доказательств причастности режима Хусейна к терактам 11 сентября или его связей с Аль-Каидой, а также опасения развалить международную антитеррористическую коалицию, поскольку против нападения на Ирак возражали многие европейские союзники США, арабские страны и Россия. Но в конечном итоге она была проведена. Решение задачи ликвидации режима в Багдаде значительно облегчалось ослаблением военной мощи Ирака в результате действия санкций и наличием внушительной международно-правовой базы в виде резолюций ООН, на невыполнение которых постоянно ссылался Вашингтон. 22 мая 2003 г. Совет Безопасности ООН отменил экономические санкции против Ирака, сохранив в силе только запрет на поставку ему вооружений и военных материалов. Год спустя, 30 июня 2004 г., о снятии американских санкций объявил Буш-младший.
Пример Ирака, который из-за своей деформированной экспортом нефти экономики и сильной зависимости от импорта потребительских товаров и продуктов питания являлся почти «идеальной целью» для экономических санкций, показывает, что установление и действие режима коллективных принудительных мер на уровне ООН сопряжено с немалыми трудностями. Отчасти это обусловлено спецификой функционирования Совета Безопасности ООН. Во-первых, налагаемые им санкции могут приниматься в очень ограниченном диапазоне, только в целях «предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира». Во-вторых, для принятия соответствующего решения необходимо согласие девяти из пятнадцати членов Совета, «включая совпадающие голоса всех постоянных членов» — Великобритании, Китая, России, США и Франции. Достаточно одной из пяти упомянутых держав высказаться против, и любая резолюция автоматически отклоняется. В-третьих, хотя все государства — члены ООН и обязаны выполнять решения Совета Безопасности, на практике они чаще руководствуются собственными целями и интересами, а СБ не обладает достаточно эффективными рычагами воздействия на тех, кто игнорирует или прямо нарушает его запреты.
Текст большой, целиком лежит здесь